Veileder med noen mangler

KS fortjener ros for raskt å ha grepet fatt i ballen Sivilombudsmannen kastet til kommunene høsten 2015. Etter eget tiltak sendte Sivilombudsmannen en bekymringsmelding om status for ytringsfriheten i kommunal sektor. Kommunalministeren oppfordret deretter kommuner og fylkeskommuner til å arbeide aktivt med å sikre ytringsfriheten.

Fafo fikk i oppdrag å kartlegge situasjonen. Forskerne fant blant annet at fire av ti som observerer kritikkverdige forhold, velger å la være å varsle.

Ett av tiltakene i kjølvannet av kartleggingen, for å styrke arbeidet med varsling og ytringsfrihet, ble lansert forrige torsdag: En ny veileder for kommunenes arbeid med varsling og ytringsfrihet.

En veileder som utarbeides ti år etter at reglene om varslervern ble en del av arbeidsmiljøloven, og etter utallige alvorlige saker på området, forventes å framstå som et velegnet verktøy for å bidra til en bedre ytringskultur og bedre forutberegnelighet for både arbeidsgivere og potensielle varslere.

Det må kunne rettes minst tre klare forventninger til en slik veileder:

1) Den må være oppdatert på de nye politiske signalene som ble gitt i forbindelse med endringene i arbeidsmiljølovens varslingsbestemmelser som trådte i kraft 1. juli i år,

2) den må være faglig oppdatert i forhold til debattene som pågår om temaet, ikke minst i kjølvannet av de store, alvorlige varslingssakene, både i privat og offentlig sektor, og

3) den bør gjenspeile de erfaringene som er gjort innen egen, kommunal sektor.

I det følgende ser jeg nærmere på hvorvidt KS har lyktes med dette.

Når det gjelder kapittel 01 om den alminnelige ytringsfriheten, er utgangspunktet både at ytringsfriheten er svært vid, og at ansatte i altfor liten grad bruker denne. Både den offentlige debatt og lokaldemokratiet etterspør i langt høyere grad innlegg fra offentlig ansatte.

Behandlingen av lojalitetsplikten får stor plass i veilederen. Faren er at det gis et inntrykk av at muligheten for å gjøre noe illojalt er langt større enn den er i virkeligheten, slik at terskelen for å ytre seg ikke reduseres i det hele tatt.

Her brukes også vanskelige begreper som «arbeidsgivers legitime interesser» og faglige ytringer vs. meningsytringer. En veileder burde inneholdt mer forklaringer og eksempler her.

I kap. 02 om varsling burde det vært spesifisert at reglene om varsling også gjelder innleide arbeidstakere. Ett av kravene til en varslingsrutine, etter endringene i sommer, er at rutinen skal inneholde en klar oppfordring til ansatte om å varsle, jf. arbeidsmiljøloven § 2A-3 (5) a).

Innledningen til kapittelet om varsling burde inspirere ansatte til å varsle og arbeidsgiver til å ha en positiv innstilling til varsling, herunder at arbeidsgivere bør betrakte varsling som en informasjonskanal for beslutningskritisk informasjon for dem selv og for de folkevalgte. Det bør komme fram at utfordringen er at for mange vender ryggen til kritikkverdige forhold og lar være å varsle.

Det er positivt at betydningen av å arbeide med varslingsrutiner koples med varslingseffektivitet og konfliktprevensjon i kap. 03. Forslaget til varslingsrutine kunne imidlertid vært noe mer omfattende. Blant annet står det ikke noe om forholdet mellom arbeidstakers rett til konfidensialitet og den omvarsletes personvern. Slik informasjon kan være kritisk for beslutningen om å varsle.

Et annet moment er hvilken informasjon den som varsler, oppfordres til å gi. En slik veiledning vil kunne være viktig, spesielt der det varsles anonymt. Ellers er det positivt med eksempel på dokumentasjon på mottak og saksbehandling av et varsel.

Mot slutten nevnes varsling mot rådmannen. Problemstillingen er imidlertid også aktuell ved varsling mot andre på toppen av kommunen, som for eksempel ordfører. Problemstillingen har vært aktuell i en rekke saker.

Det blir her feil å ta utgangspunkt i at det ved varsler som gjelder rådmannen, så «er ikke rådmannen uten videre inhabil». Det blir å snu problemstillingen på hodet.

Utgangspunktet er at rutinene skal sikre tillitvekkende mottak og saksbehandling av varsler i en slik situasjon. Poenget med habilitetsreglene er nettopp å sikre at det ikke i ettertid skal kunne stilles spørsmål ved om saksbehandlingen gikk riktig for seg. Dette er et kritisk punkt i veilederen hvor det burde vært gitt mer informasjon om hvordan en slik situasjon skal vurderes.

Det kan ikke være tvil om at et saklig varsel om mulige kritikkverdige forhold av et visst alvor mot en rådmann eller ordfører må medføre inhabilitet med hensyn til å delta i saksbehandlingen av varselet. Ulempene ved å gå veien om å oppnevne en setterådmann i slike saker, oppveies ved at det sikres nødvendig tillit til saksbehandlingen, slik at også risiko for konflikt reduseres.

Det er ikke bare forvaltningsloven som er relevant for spørsmålet om inhabilitet ved behandling av varsler. Arbeidsmiljølovens regler hele veien ligger i bunn. Etter denne gjelder det både et generelt saklighetskrav og en omsorgsplikt overfor de ansatte.

Hensynet til å hindre interessekonflikt kan også følge av arbeidsmiljøloven. Ikke minst er dette hensynet sentralt ved varsling om brudd på arbeidsmiljølovens regler, for eksempel om brudd på forbudet mot ulovlig gjengjeldelse.

Internasjonalt er hensynet til å hindre potensiell interessekonflikt fundamentalt ved utarbeiding av varslingsrutiner. Kan hende bør KS også se på en nasjonal ordning for håndtering av varslingssaker mot de øverste nivåene i kommunene.

For øvrig savnes et kapittel om varslerens situasjon og behov – gjerne behov i ulike faser, for eksempel i forbindelse med en beslutning om å varsle, ivaretakelse og krav om risikovurdering av varslerens situasjon etter at det er varslet.

Typiske gjengjeldelsesreaksjoner og hvordan arbeidsgiver kan beskytte arbeidstaker mot slike, kunne med fordel også ha vært behandlet.