Brannvesenet fyller tomrommene i offentlig sektor

De siste årene har vi i NTNU Samfunnsforskning hatt forskingsprosjekter og evalueringsoppdrag som har hatt med brannvesenet å gjøre. For oss som organisasjons- og sikkerhetsforskere har det vist seg å være enda mer spennende enn vi forventet.

Et tema som særlig har slått oss, er hvordan brannvesenet skiller seg fra andre deler av offentlig sektor når det gjelder byråkratisering, målstyring og liknende fenomener. Vi har i andre prosjekter påpekt hvordan New Public Management fører til at offentlig sektor tenker på sine aktiviteter som «produksjon».

Dette er en tenkning som man finner mange steder. I dag kan man for eksempel høre politiet, Forsvaret og helsesektoren omtale sine oppgaver som produksjon. Store etater brytes opp til virksomheter fokusert på snevre mål og effektivitet. Mange operative tjenester leies inn av private, eller man lager bestiller-utfører-modeller der offentlige organisasjoner driver en kontraktsregulert handel av tjenester seg imellom.

Kommunene har færre operative i teknisk etat. Ledere og organisasjoners ansvar har også gått i retning av å bli det som på engelsk kalles accountability. Løst kan dette oversettes til å være et slags reviderbarhetsansvar, i motsetning til et mer løst definert og helhetlig ansvar for virksomheten (responsibility).

Som sikkerhetsforskere har vi vært bekymret for at denne fragmenteringen har etterlatt seg «hull» mellom sektorer og ansvarsområder, og at aktører med ansvar for beredskap og krisehåndtering har effektivisert seg bort fra å ha en egen operativ evne.

I dette bildet skiller brannvesenet seg ut. Om man følger med i mediebildet, ser man brannvesenet involvert i alle mulige slags hendelser, fra vann i kjellere og strandete hvaler til redningsaksjoner av stort og smått, ved bilulykker, industriulykker, flom, storm og strømbrudd.

Om nabokommunen har problemer, drar de dit, stort sett uten større diskusjon. De er vant til å stille opp først med de ressursene de har, og heller etterpå vurdere hvem som skal måles på hva og hvem som har det byråkratiske og økonomiske ansvaret.

Mangfoldet i oppgaver fører for eksempel til at mange brannvesen bevisst rekrutterer en variert sammensetning av kompetanse, som for eksempel håndverkere som kan løse ulike slags problemer og improvisere for å komme fram til løsninger.

Våre studier av brannvesenet peker på en etat der ansvar i betydningen responsibility – helhetlig og ikke byråkratisk avgrenset, gjennomsyrer etatens organisering og mentalitet.

Dette har noen implikasjoner: De siste årene er kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet blitt sterkere vektlagt gjennom lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt. Likevel er brannvesenets rolle som kommunal beredskapsressurs i liten grad inkludert i arbeidet rundt dette. De tas kanskje for gitt, men når man har hendelser som flom, skred eller ulykker, er de alltid på plass, ofte i førstelinje.

Det svært sammensatte Kommune-Norge har mange kommuner med bitte små brannvesen, stort sett bestående av deltidsbrannfolk i små stillingsbrøker, oftest med andre primærjobber. Dette er folk som får noen kroner for å ta kurs og trene nok til å tilfredsstille kravene som stilles til en brannkonstabel (krav som er like for både deltids- og heltidsmannskap), og som rykker ut når det trengs.

I et kost-nytte-perspektiv er dette kanskje den mest effektive beredskapsressursen i Distrikts-Norge. Denne rollen bør i større grad anerkjennes. Kommunene kan ha for lett for å ta brannvesenet som en selvfølge, og bruke dem til julegranpynting og så videre, men generelt er denne generalistfunksjonen en helt avgjørende robusthetsfaktor for samfunnet som helhet.

Flere analyser og rapporter peker i retning av at man bør få større og mer profesjonelle brannvesen. Brannvesenet har behov for profesjonalisering, spesielt på ledelsessiden og når det gjelder forebygging. En bekymring, både hos brannfolk og utrederne, er at små fagmiljøer er sårbare og vanskelig kan holde seg oppdaterte.

Justisdepartementet peker også i retning av større regionale brannvesen, men detaljene i hvordan en slik modell vil bli, er fremdeles ikke på plass.

En utvikling i retning av større brannvesen er nok nødvendig, men det er etter vår mening en fare for at denne reformen kan bli ledsaget av nye, mer spesialiserte arbeidsmåter og en mer snever ansvarsforståelse knyttet opp mot den generelle produksjonstenkningen som man ser i andre etater.

Om man begynner å regne kost-nytte på alle enkeltoppgaver og utvikler detaljerte faktureringssystemer for brannvesenets «produksjon», vil man gradvis kunne se en forvitring av en kultur og en arbeidsmåte som er en viktig ressurs for samfunnets helhetlige evne til å håndtere store og små hendelser.

Dagens brannvesen er preget av en raus oppgaveforståelse og en generalistisk, problemløsende tilnærming til det som måtte oppstå. Med dette fyller de tomrommene i en stadig mer spesialisert offentlig sektor.