Skjønnsvurderinger ble avgjørende

«Det spriker i alle retninger», konstaterte programleder Fredrik Solvang da fylkesmennenes innspill til kommunereformen var tema i Dagsnytt atten i oktober i fjor.

Fylkesmennene var bedt om å oppsummere kommunenes vedtak i prosessen, og de skulle komme med en anbefaling til en ny kommunestruktur. Det store stridsspørsmålet var hvorvidt de skulle anbefale sammenslåing der kommuner selv hadde vedtatt å stå alene.

Fasiten viste, som sitatet peker på, at fylkesmennene selv ikke var enige om riktig framgangsmåte. De personlige tolkningene til lederne for embetene, selve fylkesmennene, ble avgjørende for dette.

I skjæringspunktet mellom sentral- og lokalmakt

Fylkesmannen har som institusjon dype røtter. Den er eldre enn både Stortinget og kommunene, og går tilbake til enevoldstiden på 1600-tallet. Ifølge fylkesmannsinstruksen, de overordnete retningslinjene for embetet, er fylkesmannen regjeringens representant lokalt i fylket. Den slår fast at han eller hun «skal arbeide for at Stortingets og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer kan bli fulgt opp.»

Samtidig skal de også bringe videre lokale synspunkter til de sentrale styresmaktene og hegne om det lokale selvstyret. Dette gjør selvsagt at rollen blir motsetningsfull. Selv om fylkesmennene er statlige representanter, har de en form for lojalitet også til kommunene. 

Opp gjennom historien har det vekslet hvor sterk fylkesmennenes lojalitet til de lokale og sentrale interessene vært. På slutten av 1990-tallet ble fylkesmannsinstruksen endret, slik at rollen som regjeringens representant ble gjort enda tydeligere. Derfor var det interessant å se hvordan fylkesmennene vektla de to hensynene i dag. Avveiningen mellom å gå på tvers av kommunenes vedtak eller ikke, gikk i kjernen på denne spenningen i fylkesmannsrollen.

Stor sprik i fylkesmennenes tolkning av mandatet

Med bakgrunn i dette undersøkte jeg i 2016 og 2017 fylkesmennenes anbefalinger nærmere. Særlig interessert var jeg i de fylkene der motstanden var stor, samtidig som kommunene hadde et relativt stort behov for endring, ut fra hva regjeringen ønsket å oppnå i reformen. Her forventet jeg at avveiningen mellom enten å akseptere kommunenes nei-vedtak eller ta hensyn regjeringens mål ville være særlig vanskelig.

Funnene viser at fylkesmennene hadde svært ulik framgangsmåte. Noen var mer «pågående» overfor kommunene og forsøkte å påvirke dem til å fatte nye vedtak. Andre var mer forsiktige og ville ikke legge seg opp i kommunenes beslutninger. Mens noen ikke ville anbefale en eneste «tvangssammenslåing», anbefalte andre relativt mange slike sammenslåinger.

Forskjeller både i hvordan de lokale prosessene hadde forløpt, og hvordan embetene vurderte reformbehovet, kan bidra til å forklare dette. Likevel skilte embetene seg fra hverandre først og fremst i hvordan de tolket mandatet fra regjeringen.

Regjeringen hadde lagt til grunn at sammenslåing i utgangspunktet skulle være frivillig. Dette var imidlertid formulert svært vidt, og kunne tolkes forskjellig. For noen innebar dette at de kun ville anbefale alternativer som enten kommunene selv hadde vedtatt, eller innbyggerne stemt for i folkeavstemning.

Andre frigjorde seg i større grad fra kommunenes vedtak, og la størst vekt på det de mente var et stort reformbehov. Dette innebar å anbefale en rekke endringer kommunene selv ikke ønsket.

Alle hadde imidlertid en ting til felles: Det var fylkesmannen selv som til sjuende og sist avgjorde hvilken linje embetet skulle legge seg på. På denne måten ble deres personlige skjønnsvurderinger avgjørende.

Fylkesmannens personlige holdninger har stor betydning

Fylkesmennenes anbefalinger i kommunereformen viser at embetet både har stor autoritet og fleksibilitet. Dette kan synes nødvendig for å løse den vanskelige posisjonen det er å være plassert mellom staten og kommunene. Det er heller ikke nødvendigvis noe galt i at fylkesmennene opptrer noe ulikt, og på den måten gjør tilpasninger til sine egne fylker. Tilpasninger vil mange tilfeller kunne være nødvendig for å gjennomføre statlig politikk på en god måte.

Fylkesmannen er også én av få institusjoner som har et klart mandat om å samordne politikk. Særlig er dette viktig overfor kommunene. Men en stor flora av departementer og direktorater, gjør fylkesmennene statens politikk mer enhetlig.

En undersøkelse gjort av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2010, viste da også at kommunene jevnt over var fornøyde med hvordan fylkesmennene løste oppgavene sine. Kommunene beskrev dialogen som preget av tillit, og mente fylkesmannen var en viktig medspiller.

Fylkesmennenes rolle i det norske styringssystemet synes altså å fungere godt i praksis. Kommunereformen viser likevel at fylkesmannens personlige vurderinger og holdninger kan få avgjørende betydning for beslutninger som blir fattet.

Dette er prinsipielt problematisk. Det virker urimelig at hvilken person som leder et statlig embete, skal ha avgjørende virkning på for eksempel om en kommune blir anbefalt slått sammen eller ikke.

Det er et tankekors at så mye makt og innflytelse blir knyttet til enkeltpersoners skjønnsvurderinger.

Kronikken er tidligere publisert i Nationen. Red.