Kommuner påvirket staten – ikke omvendt

I 1987 ga Kommuneforlaget ut boka Folkestyre i by og bygd – norske kommuner gjennom 150 år (Næss m.fl.). Anledningen var selvsagt jubileet for formannskapslovene, det kommunale selvstyrets grunnlov.

Innledningsvis skriver forfatterne at «Pendelen har svingt fra å være herre i eget hus og vaktmester i statens». Harald Baldersheims kapittel, som tar for seg perioden 1970 til 1987, har den talende tittelen «Fra stifinnar til statstenar».

Det er mange gode grunner til å se norske kommuner i lys av de lange linjene. Det er derfor litt paradoksalt at boka begynner med 1600-tallet, og retter blikket primært mot byene. 

Kanskje det har med manglende kildemateriale å gjøre, jeg er usikker. Men vi vet at det Steinar Imsen i sin tid (1991) kalte «den bygdekommunale sektoren» er mye eldre, og at den trolig har satt dype spor i politisk kultur i Norge.

Dette temaet fascinerer meg, og jeg tror vi kan lære mye ved å undersøke det nærmere. Utgangspunktet er at de lange linjene i norsk kommunehistorie er altfor lite kjent og et sterkt nedprioritert felt i forskning.

Som forfatterne av boka The Cultural Construction of Norden viste i 1997 (redigert av Øystein Sørensen og Bo Stråth), er det sider ved Norden som skiller seg tydelige ut fra størsteparten av Europa ellers. 

Det er grunn til å hevde at nesten alle de viktigste har med det kommunale sjølstyrets historie og egenart å gjøre. 

Nordiske kommuner har for eksempel trolig hatt en langt større innflytelse over statsstyret og offentlige institusjoners virkemåte enn det som har vært vanlig ellers.

I Norge var det lokale sjølstyret vel etablert i «storhetstiden» på 1200-tallet (og trolig lenge før). 

Det fikk en særegen rolle i lang tid etterpå fordi landets lydrikestatus under Danmark gjorde statsmakten lenge nokså svak; den måtte i høy grad hvile på forhandling og samarbeid med lokale organer. Dette bidro trolig til å gjøre «lokalpolitikk» til noe spesielt, veldig interessant og langt viktigere enn mange synes å tro. 

«Dansketiden» var ingen forfallshistorie, og «det gamle bondesamfunnet» var på ingen måte politisk «umodent».

Som Ståle Dyrvik (1979) har vist i sin bok om Norsk økonomisk historie (1500–1850), var også økonomien i det førindustrielle Norge usedvanlig dynamisk, takket være den rike ressurstilgangen og folks evne til å drive mangesysleri.

Etter svartedauden i 1349 falt det norske statsapparatet gradvis sammen. Det fikk enorme konsekvenser. De etablerte elitene ble ikke bare svekket materielt og politisk, de mistet muligheten til å gjøre befolkningen personlig avhengige. 

Bøndene ble langt friere enn før og fikk mye rikere tilgang til materielle ressurser.

Framfor alt ble de i høy grad i stand til å velge hvordan de ville forholde seg til statsmakt, noe som i Europa ellers har vært ytterst sjeldent og i hovedsak begrenset til mindre regioner i kortere perioder.

I Norge ble dette et varig fenomen. Det bidro blant annet til en særegen mulighet til å unndra seg skatt, forhandle med statsmakten om betingelsene for ansvar og innflytelse (bygging av infrastruktur, rettshåndtering, kirkestell – og seinere «sosialpolitikk», skolegang osv.), og yte motstand når det var nødvendig.

Offentlig liv ble av slike grunner skapt nedenfra. Like oppsiktsvekkende var det at bøndenes organer fungerte relativt «egalitært». Det var knapt rom for elitebønder til å spille rollen som mellommenn i relasjon til statsmakten, og dermed berike seg selv og skape personlig avhengighet.

Det var også et sterkt behov for å opprettholde gjensidige forpliktelser. Forvaltningen av allmenninger og andre fellesressurser er et eksempel på dette. Muligheten til å kompensere for mangel på arbeidskraft gjennom fellesarbeid (dugnad) er et annet.

«Den bygdekommunale sektoren» organiserte altså i høy grad seg selv, og er ett av de svært få eksemplene vi har i før-demokratisk tid på at offentlige institusjoner vokser fram for å dekke andre behov enn å utøve makt på vegne av suverene/dominerende eiendomsinteresser. Dette har satt dype spor i norsk lokal politikk og forvaltning, og det har bidratt til at kommunal autonomi i moderne tid har blitt oppfattet som en frihetsgaranti.

Dette er tilsynelatende paradoksalt, for i alle andre vestlige land har den omfattende «velferdsstaten» som ble bygget opp fra tidlig 1900-tall og framover blitt assosiert med for mye statsmakt og uakseptable begrensninger i liberale friheter. Det skyldes trolig at vi knapt har en «velferdsstat» i Norge, men snarere velferdskommuner.

Det er all grunn til å tro at politisk tillit i dette landet primært har blitt skapt av det usedvanlig nære forholdet mellom kommunen og lokalbefolkningen, som har gitt utstrakte muligheter for kontroll nedenfra og opp.

Omfattende statsmakt er et nokså nytt fenomen i Norge. Konsekvensene for folks opplevelse av å ha et ord med i laget er omfattende, men det skal vi se nærmere på seinere i Kommunal Rapport.