Stortingsmeldingen om forholdet mellom staten og kommunene må ikke bare handle om litt mer eller mindre statlig tilsyn, men om å skape likeverdighet i det grunnleggende maktforholdet mellom sentrale og lokale myndigheter.  

Det understreker KS-styret i sitt innspill til regjeringens arbeid med meldingen.

Det kommunale selvstyrets usynlighet i norsk lovverk gjør oss til en avviker i Europa. Forslaget om å grunnlovsfeste lokaldemokratiet vil etter alt å dømme bli vedtatt i Stortinget neste vår.

Nå sier kommunalminister Liv Signe Navarsete (Sp) til Kommunal Rapport at regjeringen vurderer å innføre uavhengig tvisteløsning mellom staten og kommunene, slik KS krever og ledende statsvitere og jurister går inn for i den nye boka Lokaldemokrati uten kommunalt selvstyre?

Forvaltningsdomstol  

– En forvaltningsdomstol eller annen type uavhengig tvisteløsning ligger der som et uavklart punkt ennå. Jeg er ikke fremmed for tanken. Stat og kommune har ulike roller. Staten skal gi økonomiske og juridiske rammer, men kommunene må få tillit til å oppfylle målene innenfor rammene som gis. Vi må behandle kommunene som likeverdige.

– Er det uheldig at staten i realiteten avgjør tvister mellom staten og kommunene?

– Ja, det gjør jo at stat og kommuner ikke er likeverdige. Jeg kan godt forstå KS’ og kommunesektorens krav, fordi kommunene settes sjakk matt når staten i siste instans avgjør hva som er rett og galt, sier Navarsete.

KS mener at uavhengige ordninger, for eksempel en forvaltningsdomstol, skal kunne løse uenighet både om kommunenes oppfølging av lovpålagte oppgaver, og om statlig tilsyn.

– En uavhengig tvisteløsning vil være en prinsipielt tydelig og viktig justering av forholdet mellom staten og kommunene i en slik melding, sier KS-leder Halvdan Skard.

Eirik Sivertsen i kommunalkomiteen sier at Arbeiderpartiet er skeptiske til forslaget.

– Vi er skeptiske til å innføre nye ordninger som byråkratiserer, og som lar jurister avgjøre saker som handler om politisk skjønn. Det er bedre at KS og regjeringen finner løsninger gjennom konsultasjonsordningen, slik det ofte skjer i praksis, sier Sivertsen, som også er åpen for å utvide kommunenes handlingsrom.

Skard mener at en forvaltningsdomstol ikke trenger å være så ressurskrevende.

– Vi ønsker ikke noen møysommelig domstolsprosedyre, men en enkel, skriftlig arbeidsmåte, sier han.

KS er åpne både for å samle ulike kompetanseområder innenfor én forvaltningsdomstol, og å ha tvisteløsninger på ulike områder – slik det er på barnevern og skal bli for samhandlingsreformen.

Eneste i Europa

Professorene Harald Baldersheim og Eivind Smith fastslår, i den nye boka de har redigert, at det kommunale selvstyret står juridisk svakt i Norge sammenlignet med andre europeiske land.

Smith mener at Stortinget i løpet av perioden bør vedta grunnlovsforslaget som alle partier har stilt seg bak, selv om det omgår begrepet «lokalt selvstyre». Men det er ikke tilstrekkelig: 

«Hovedpoenget ligger i at kommunesiden i siste instans må ha adgang til å få prøvd om statens forståelse av grunnlov eller lov holder vann. Dersom et minstemål av lokalt selvstyre ikke lar seg håndheve mot den sterke parten, kan det heller ikke bli tale om noe egentlig partnerskap mellom stat og kommune», skriver han.

Norge er det enesteeuropeiske landet, unntatt Storbritannia, som ikke har grunnlovsfestet kommunalt selvstyre. De fleste europeiske land har også særskilte forvaltningsdomstoler eller lignende ordninger som kan løse tvister mellom staten og kommunene, skriver postdoktor Iris Nguyên-Duy i samme bok.

Begge de norske manglene strider ifølge flere eksperter mot det europeiske charteret om lokalt selvstyre, som Norge ratifiserte i 1989. Det fastslo også Europarådets ekspertkomité i 2006, men norske myndigheter har fastholdt at norsk lov oppfyller kravene i charteret.

Opposisjonen i Stortinget foreslo i debatten om tilsynshjemler i fjor vår at regjeringen skal vurdere norske kommunenes rettsstilling i forhold til charteret.  

Navarsete er mer skeptisk til KS-forslaget om å lovfeste prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene (se faktaboks). Hun vil ikke ta stilling til nye utvalg, men mener konsultasjonsordningen må utvikles videre.

– I arbeidet med nytt lovverk skal behovet for nasjonale reguleringer veies opp mot hensynet til lokaldemokratiet. I disse prosessene må kommunesektoren involveres på en god måte, sier hun. 

Staten strammer grepet

Det kommunale selvstyret er under sterkt press, fordi staten detaljstyrer og ikke finansierer oppgavene de pålegger kommunene, konkluderer KS-styret i sitt innspill til meldingen.

– Grunnen til at vi fremmer meldinga er at vi ser urovekkende utviklingstrekk i den statlige styringen, sa kommunalministeren på Kommunedagene nylig.

Hun mener dette i stor grad en utilsiktet utvikling.

– Med unntak av Fremskrittspartiet, ønsker alle partier at kommunene skal ha frihet til å gjøre lokale prioriteringer. Likevel har staten strammet grepet og kommunene mistet handlingsrom, erkjenner Navarsete.

Hun viser til rapporten Statlig styring av kommunene som Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) laget for departementet i fjor.

– Det er særlig to utviklingstrekk som har økt den statlige styringen de siste ti årene: Framveksten av store direktorat i helse- og skolesektoren og sterk vekst i individuelle rettigheter for utsatte grupper, sier hun og varsler innstramminger på begge områder.

Difi-rapporten viser sterk vekst i statens styring innenfor skole og helse og omsorg. Opplæringsloven er blitt endret 17 ganger og forskriften 24 ganger. Antall veiledere og planer ble tredoblet fra 18 i perioden 1999–2003 til 62 fra 2004 til sommeren 2009.

Innenfor helse og omsorg er det kommet sju nye lover, mens 15 relevante endringer er gjort i kommunehelsetjenesteloven. Noe er forenklinger, men en rekke nye rettigheter er innført. Antall gjeldende veiledere og planer er fordoblet fra 15 til 31.   

Grepet skal løsnes

– Utviklingen viser at det er viktig å sette forholdet mellom staten og kommunene på dagsorden igjen. Vi vil komme med forslag som vil bidra til å snu trenden det siste tiåret. Vi skal løsne på grepet og gi kommunene tillit og handlefrihet til å gjøre det rette for sine innbyggere, lover Navarsete.

De sterke statlige fagetatene og overivrige fagdepartement skal temmes.

– Vi har sett eksempler på at statlige etater går lenger i sine rettledninger og rundskriv til kommunene enn det er grunnlag for i politiske vedtatte lover og regler. Vi skal slå tydelig fast at de ikke kan gjøre det, sier Navarsete.

Meldingen skal også gi nye føringer for framtidig bruk av individuelle rettigheter som begrenser kommunenes handlingsrom. 

– Nå setter vi foten i bakken og vurderer dagens ordninger,før vi fremmer nye forslag for Stortinget. I framtiden vil vi ikke innføre nye rettigheter før konsekvensene er nøye vurdert på forhånd. Det skal vurderes å gi kommunene et «sørge for»-ansvar framfor individuelle rettigheter til bestemte tjenester, sier hun.

Vil endre tilsyn

Navarsete varsler at den kommende stortingsmeldingen vil se på forholdet mellom statlig tilsyn og kommunenes egenkontroll. Men heller ikke her er de helt ferdige.

 – Jeg ønsker at kommuner som kan dokumentere god egenkontroll overfor Fylkesmannen, ikke skal gjennomgå omfattende tilsyn, men heller stikkprøver, sier Navarsete, som også vurderer nye retningslinjer for hvordan tilsyn skal foregå og presenteres.

– I dag blir det veldig mye oppmerksomhet om den ene prosenten som ikke er så bra. Det svekker ufortjent omdømmet til kommunenes tjenester. Jeg funderer nå på hvordan tilsynsrapporter kan utformes for å hindre dette, kanskje med en oppsummering hvor funnene settes i sammenheng og det positive veies mot det negative, sier hun.

Såpass mye i meldingen er ennå uavklart at Navarsete nå bekrefter at den ikke kommer før sommeren.

– Planen er å legge den fram så raskt som mulig over sommerferien. Det har vært veldig travelt med kommuneproposisjon og revidert budsjett, så vi trenger litt mer tid til å gå gjennom en del problemstillinger, sier Navarsete, men avviser at det er store politiske uenigheter mellom regjeringspartiene. 

Slik styrer staten kommunene

Juridiske virkemidler. Lover og forskrifter, og rundskriv med fortolkninger. Lover og regler kan rette seg mot innholdet i oppgaver, prosedyrer for saksbehandling og organisering av virksomhet.  

Pedagogiske virkemidler. Veiledninger, faglige retningslinjer, håndbøker, statlige handlingsplaner er i utgangspunktet ikke juridisk bindende, men framstilles og oppfattes ofte slik.

Økonomiske virkemidler. Øremerkede tilskudd til å løse rikspolitiske vedtatte oppgaver.

Kontrollvirkemidler. Oppfølging av kommunenes praktisering av lover og regler: Klagebehandling, tilsyn, godkjenning av vedtak, innsigelser til planvedtak, sanksjoner.

Økt styring. Det siste tiåret har det vært en sterk økning i juridisk og særlig pedagogisk styring på de store sektorene helse og omsorg og skole, ifølge Difi.

KS vil lovfeste prinsipper

* Nærhetsprinsippet. Offentlig myndighet bør utøves så nært innbyggerne som mulig.

* Proporsjonalitetsprinsippet. Stortinget skal ikke gripe inn i det kommunale selvstyret ved lov mer enn det som er nødvendig for å ivareta målene i loven.

* Legalitetsprinsippet. Staten må ha hjemmel i lov, avtale eller budsjettvedtak for rettslig å kunne binde kommunene. 

* Det lokalpolitiske prinsipp. Begrensninger i det kommunale selvstyret skal bare skje når det er behov for sentrale nasjonale føringer.

* Tydelighetsprinsippet. Når kommunene pålegges oppgaver i loven, skal det kommunale selvstyret fremheves i loven.

* Fullfinansieringsprinsippet (konneksitetsprinsippet). Alle nye oppgaver som overføres til kommunene skal kompenseres økonomisk.

Kilder

Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? (Baldersheim, Smith (red.)), mai 2011.

KS-hovedstyrets innspill tilstortingsmeldingen, januar 2011.

Hvor trykker skoen? Yngve Carlsson, KS, november 2010.

Oppgaver uten grenser Yngve Carlsson, KS, oktober 2010.

Difi-rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene, mars 2010.

Innst. 180 S (2009–2010) om tilsynshjemler, mars 2010.

NOU 2005: 06 Samspill og tillit – om staten og lokaldemokratiet.

Makten og demokratiet, makt- og demokratiutredningens sluttrapport (Østerud, Engelstad, Selle), 2003.  

Det lokale og det nasjonale – statleg politikk overfor det lokale og regionale styringsverket frå 1900 til i dag (Flo), makt- og demokratiutredningen, 2003.

NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.