Hvordan påvirker debatten om kommunesammenslåing politikeres holdninger?

Det nye året førte ikke bare med seg at den danske dronningen abdiserte. I Norge har nyåret gitt oss flere gamle fylker og (så langt?) én kommune tilbake. Det er kanskje historiens ironi at det var nettopp en dansk monark som i sin tid etablerte enkelte av de nylig gjenoppståtte fylkene.

Riktignok har dronning Margrethe hatt mindre påvirkning på norsk regional og lokal territoriell inndeling i dag. I stedet ligger slike beslutninger hos norske politikere. Solbergregjeringens kommunereform gikk ikke upåaktet hen. Det ble debatter og protester både lokalt og nasjonalt, noe nyårets reverseringer vitner om.

Forskningslitteraturen på kommunesammenslåing viser at en slik reform kan kokes ned til spørsmål om funksjonalitet og identitet.

Funksjonalitet (eller funksjonalisme) er kommunens gjøren og laden, dvs. hvilke tjenester den yter og hvordan det står til med økonomien.

Identitet handler om hvem kommunen – eller snarere kommunens innbyggere – er. Dette henger sammen med lokal identitet og tilhørighet, og gir blant annet utslag i en vektlegging av og ønske om å hegne om lokalt selvstyre og demokrati.

Tidligere forskning har vist at kommunepolitikere som vektla funksjonaliteten i prosessen, var mer positive til sammenslåing. De som vektla identitetsprinsippet, var mer negative til sammenslåing. ­­

Vi har tatt utgangspunkt i hvordan politikere i sine respektive kommuner opplevde den lokale debatten i forkant av kommunestyrets beslutning.

Det vi finner i denne studien, er det motsatte av tidligere forskning (og våre egne forventninger): Dersom den lokale debatten dreide seg om kommunens økonomi, ble lokalpolitikerne mindre positive til sammenslåing, mens dersom debatten handlet om lokal tilhørighet, ble politikerne mer positive til sammenslåing.

Det kan skyldes at en debatt om lokal tilhørighet kan tenkes å anerkjenne denne tilhørigheten, i stedet for å ignorere det til innbyggeres forargelse. Gjennom det kan innbyggerne bli beroliget av følgene av en sammenslåing sik at de tenker at: «vi kommer ikke til å miste identiteten vår selv om vi slår oss sammen med naboen».

Alternativt kan identitetsargumentasjonen peke mot en større, overkommunal identitet, som for eksempel Follo-kommunene eller Fosen-kommunene som bærende for én identitet. Det kan ha bidratt til å skape et større «oss» i en sammenslått, større kommune. Dermed kan politikerne ha blitt mer innstilte på sammenslåing.

Hvis debatten dreide seg om funksjonalitet og økonomi, kan det enten skyldes at man fryktet de økonomiske følgene av en sammenslåing («vi taper (økonomisk) på å slå oss sammen med den andre kommunen!»), eller som et skjold mot sammenslåing («vi sliter jo ikke økonomisk, så vi trenger ikke å slå oss sammen!»). Følgelig kan politikerne ha blitt motstandere av reformen.

Det skal understrekes at vi har undersøkt kommunestyrerepresentantenes egne opplevelser av debatten i sin kommune. Vi har ikke data på hva disse debattene kvalitativt handlet om. Vi vet derfor ikke hvorvidt debattene om funksjonalitet og identitet som utspilte seg, hadde et negativt eller positivt fokus. Det er likevel påfallende hvor sterke disse utslagene viser seg.

Det er også mulig at de ulike effektene av debattene vil variere fra kommune til kommune. I en befolkningsrik, velstående kommune vil det for eksempel være naturlig at den økonomiske debatten handler om nettopp manglende behov for å slå seg sammen med andre.

I kommuner med liten befolkning, som ville kunne bli slukt av en større nabokommune, vil kanskje ikke tilhørighetsargumentet føre til entusiasme for sammenslåing.

Vi testet derfor dette, og fikk vår andre overraskelse: Kommunens karakteristika har ikke noe å si, med unntak av forskjellen mellom de aller minste og de aller mest sentrale kommunene.

Det spiller altså ingen rolle om kommunen er rik, fattig, stor, eller liten. Debattens påvirkning er lik.

Vi ser derimot at forholdet mellom to nabokommuner i spørsmålet om lokalisering av den nye kommunens sentrum kan være av betydning. Men forskjellene i sammenslåingsholdninger blir større jo mer lokaldemokrati, lokal tjenesteyting, og lokale arbeidsplasser er blitt debattert. 

Offentlig debatt kan dermed ikke sies å ha vært en kilde til forening mellom kommuner. Snarere tvert imot.

Offentlig debatt og politikeres beslutninger hører naturlig sammen. Det er et av fundamentene for et åpent, demokratisk samfunn. Men hva er virkningen av slik debatt?

Hvis en debatt om en kommunes fremtidige eksistens oppstår, hva vil da debatteres og (hvordan) vil debatten påvirke beslutningstakerne?

Vår forskning viser at virkningen ikke nødvendigvis er som forventet. Vi finner også at en slik debatt og dens effekter, har tilsynelatende identisk innvirkning uansett hvor i landet man befinner seg.