Kommunal eiendomsforvaltning - hva kan gjøres?

Presseoppslag om både enkeltsaker og mer systematiske undersøkelser viser at mange kommuner er dårlige til å vedlikeholde sine bygninger. Verdien av kommunesektorens bygningsmasse er trolig godt over 300 milliarder kroner og større enn kommunenes brutto finansielle formue, inkludert tjenestepensjonsfond. Likevel mangler de fleste kommunene systemer for å sørge for at eiendomsformuen bevares og utnyttes best mulig. Det er svært liten bruk av styringsinstrumenter som incentivsystemer, målstyring, evalueringer, nøkkeltall og referansetesting i kommunes eiendomsforvaltning.

ECON og Multiconsult har gjennomført to prosjekter om kommunal eiendomsforvaltning. Det første var en kartlegging av bygningsmassen, bygningenes tilstand og omfanget av vedlikeholdet (ECON-rapport 3/01). Prosjektet ble finansiert av Kommunal- og regionaldepartementet. Det andre var finansiert av Kommunenes Sentralforbund og Fylkeskommunalt Eiendomsforum og omhandlet organiseringen av eiendomsforvaltningen (ECON-rapport 18/02). Det sistnevnte prosjektet ble gjennomført som intervjuer med en rekke aktører i ni kommuner og to fylker.

Det grunnleggende problemet med kommunenes eiendomsforvaltning er etter vår mening manglende fokus på eiendom som formue med lang levetid. Kortsiktighet gjør at det løpende verdibevarende vedlikeholdet taper i kampen om budsjettmidlene. Bygningenes standard faller, noe som gir brukerne dårlige arbeidsforhold og leder til skippertak i form av rehabiliteringer når situasjonen blir kritisk. Over tid gir dette høyere kostnader og dårligere kommunale tjenester enn om vedlikeholdet hadde vært holdt på et jevnt nivå.

Vi mener kommunene bør synliggjøre verdien av bygningsmassen og utviklingen i denne. Administrasjonen må sørge for at politikerne, velgerne og brukerne får forståelse av de langsiktige konsekvensene av ulike handlingsvalg innenfor eiendomsforvaltningen.

Kommunene vi besøkte, brukte i liten grad styringsinstrumenter som er egnet til å gi en best mulig eiendomsforvaltning. De ansvarlige for eiendomsforvaltningen hadde ofte ikke klare mål. Det var heller ingen systematisk evaluering av eiendomsforvaltningen. Få hadde systematisk gjennomgang av byggene for å registrere utviklingen i teknisk og/eller økonomisk verdi eller om vedlikeholdet var godt ivaretatt. Få kommuner bruker nøkkeltall for vedlikehold, driftsutgifter, arealutnyttelse, m.v. for å kunne analysere om ressursbruken er på linje med normer som er utarbeidet eller med andre eiendomsforvaltere. Få kommuner har systemer for å innhente brukernes tilfredshet.

Etter vår mening mangler derfor de fleste kommuner systemer som er egnet til å gi en best mulig eiendomsforvaltning. De ansatte har lite å strekke seg etter, og kommunene har svakt grunnlag for å ta beslutninger omkring eiendomsforvaltningen.

Sentralisering eller desentralisering av ansvar for forvaltningen?

I kommunesektoren har mye av debatten om eiendomsforvaltning dreid seg om ansvaret for eiendomsforvaltningen bør sentraliseres til en egen enhet eller om den enkelte institusjon eller etat bør ha ansvaret for egne bygg. Det ser ut til å være en klar tendens til at stadig flere kommuner velger å sentralisere ansvaret.

Styrken ved den desentrale modellen med stedfast vaktmester, er at vaktmesteren ofte får en sterk “eierfølelse” for institusjonens bygg. Vaktmesteren strekker seg derfor ofte langt for å gjøre en god jobb. Problemet med modellen er at den umuliggjør en god helhetlig forvaltning av hele eiendomsmassen, at spisskompetanse ikke utnyttes og at arbeidsbelastningen på vaktmestrene er svært variabel.

Dessuten blir bygg stadig mer teknisk kompliserte. Dette øker behovet for mer spesialkompetanse i både drift og vedlikehold. Vi mener at dette tilsier at eiendomsforvaltningen i kommunene bør profesjonaliseres ved at ansvaret sentraliseres. Samtidig bør man prøve å bevare det beste fra den desentraliserte modellen, at hver av de ansatte i driftsavdelingen får øremerket enkelte bygg som “sine”. Flere av kommunene som har valgt sentralisering mener å ha oppnådd betydelige rasjonaliseringsgevinster, blant annet når det gjelder energiforbruk.

Ved sentralisering av eiendomsforvaltningen må ansvaret for eiendomsenheten og brukerne fordeles. Dette skjer gjerne i form av instrukser eller avtaler som har mye til felles leieavtaler i det private eiendomsmarkedet. I overgangen fra desentralisert til sentralisert organisering oppstår det ofte problemer med å forstå den nye rollefordelingen. Gode systemer for konfliktløsing og informasjonsutveksling er derfor viktige i denne fasen. Etter hvert “går det seg til”, slik at brukerne og forvalterne forstår hverandres roller.

Stortinget har vedtatt at staten skal støtte en rehabilitering av kommunenes skolebygg. Det er imidlertid liten grunn til å tro at ikke forfallet igjen vil bre seg etter at skippertaket er ferdig. Vi mener imidlertid å kunne spore en viss styrking av bevisstheten omkring betydningen av god eiendomsforvaltning i kommunene. Våre undersøkelser tyder imidlertid på at de fleste kommuner har mye å ta tak når det gjelder organisering og styring av eiendomsforvaltningen.

Skrevet av: Audun Gleinsvik