Konkurranseutsetting av sykehjem: løsning eller trussel?

Det er helt klart både fordeler og ulemper ved denne type tjenesteproduksjon, men prinsippene bak kan innebære en løsning for kommunene, selv om ikke det utlyses til åpen konkurranse.

Årets valgkamp har i stor grad belyst temaet privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester. Det er imidlertid viktig å presisere forskjellen på ren privatisering og konkurranseutsetting.

Privatisering er en overføring av både produksjonsansvar og finansieringsansvar av en tjeneste eller virksomhet til en privat enhet. Konkurranseutsetting er derimot kun en overføring av produksjonsansvaret. Kommunen har fortsatt ansvar for at tjenesten blir produsert, og at den er tilgjengelig for alle. Konkurranseutsetting behøver heller ikke å innebære at et privat firma overtar en tidligere offentlig oppgave. Kommunen kan selv vinne anbudskonkurransen.

Hovedhensikten med konkurranseutsetting vil være at den beste på markedet vinner anbudet, og dermed at pasienten får best mulig pleie. Det er derfor viktig at kommunen selv er deltaker i dette markedet på lik linje med de private aktørene, det være seg både ideelle organisasjoner og private firma.

Kommunene har en viktig fordel i denne konkurransesituasjonen. For det første lang erfaring med drift av sykehjem, for det andre er personalet allerede ansatt, og for det tredje vil de vinne organisasjonsmessig og om mulig, økonomisk, på en konkurransetilpasning.

Det er imidlertid blitt hevdet at kommunene vil tape eventuelle anbudskonkurranser om kommunale sykehjem, ettersom de store private firmaene vil stå sterkere med sin markedserfaring og kapitalreserver. I norsk sammenheng er likevel de private firmaene fremdeles nybegynnere som tester hvorvidt omsorgssektoren er verd å satse på. De må konkurrere om arbeidskraften og overbevise kommuneadministrasjon og politikere om at de private har en gunstig løsning i forhold til ordinær kommunal drift.

Mange vil hevde at «trusselen» om konkurranseutsetting kan gi ny giv til kommunal sektor. Ved å sette i gang en konkurransetilpasning blir det satt fokus på effektivisering og beskrivelse av hver enkelt tjeneste. Tidligere er mye av virksomheten i offentlig sektor ikke blitt dokumentert og verdsatt. Gjennom kontraktstenking vil vi lettere se hva som faktisk er blitt produsert i offentlig sektor, i stedet for at denne produksjonen kun blir referert til som et underskuddsproblem på balansen i kommuneregnskapet.

En annen fordel er at kommunen kan lære av metoder som blir brukt av de private firmaene til å forbedre egne arbeidsmetoder og organisasjon som produsent av offentlige tjenester.

Så kan man spørre seg hva det er som gjør at en kommune går til det drastiske skritt å iverksette en helt ny organisasjonsmodell innen offentlig tjeneste produksjon? Vi har erfaring med denne type konkurransevirksomhet fra teknisk sektor (harde tjenester), men her er det snakk om omsorgstjenester og menneskelige behov (myke tjenester). Kan vi tillate oss å eksperimentere med de gamle og sykes velferd?

Asker og Moss var de første norske kommunene som utkontrakterte driften av et sykehjem til et privat firma. Asker gjorde en avtale med ISS uten en forutgående anbudsrunde, mens Moss kommune utlyste en konkurranse hvor Partena Care fikk anbudet.

Verken konkurranseutsetting eller privatisering var tema i den lokale valgkampen ved kommunevalget i 1995. Likevel ble det i perioden etter valget gjort vedtak som medførte bruk av private til å stå for driften av sykehjem i begge kommuner. I juni 1996 vedtok kommunestyret i Asker enstemmig å utkontraktere Risenga bo- og omsorgssenter og i februar 1997 vedtok det borgerlige flertallet i Moss å sette ut driften av Melløsparken sykehjem.

Vedtakene i Asker og Moss var eksperimenter og innovasjon i norsk sammenheng. Basert på erfaringer fra Sverige og Danmark vedtok kommunepolitikerne å prøve en helt ny metode for å avhjelpe krisen i eldreomsorgen. I Asker hadde det borgerlige flertallet lenge ivret for private løsninger. Moss har tradisjonelt vært en Ap-styrt kommune, men etter valget i 1995 fikk det borgerlige flertallet frie hender til å utøve ny politikk.

Jeg har studert tre mulige årsaker til at kommunene velger konkurranseutsetting, basert på erfaringene fra Asker og Moss:

• Kommunens politiske sammensetning

• Kommunens økonomi

• Forholdet mellom tilbud og etterspørsel av sykehjemsplasser

På tidspunktet for beslutningen om utkontraktering hadde begge kommuner borgerlig flertall i kommunestyret og lange sykehjemskøer. Asker kommune hadde en solid økonomi, mens Moss kommunes økonomi tilsvarte gjennomsnittet for norske kommuner. En studie av disse tre årsakene avdekket at ingen av disse, verken hver for seg eller sammen, var tilstrekkelige til å forklare beslutningen om utkontraktering i Asker og Moss. Likevel viste det seg at et borgerlig flertall og lange sykehjemskøer var nødvendig for beslutningen om utkontraktering i begge kommuner.

Det ble ikke funnet noen sammenheng mellom kommunenes økonomi og utkontrakteringen. Dette er i samsvar med resultater fra en finsk undersøkelse, hvor flertallet av finske kommuner som bruker konkurranseutsetting, ikke har økonomiske problemer. Dermed blir argumentet om at konkurranseutsetting først og fremst er et middel til å spare kostnader ikke fullt så vesentlig.

Hvorvidt Asker og Moss har spart penger på utkontrakteringen eller ikke, er også politikerne uenige om. Høyresiden i Moss hevder at man har spart 2,8 millioner i forhold til kommunens opprinnelige estimat, mens venstresiden peker på at kontraktssummen med Partena Care måtte økes med 2,5 millioner etter som norske strømpriser og turnusregler ikke var tatt med i anbudet fra Partena Care. De baserte sitt anbud på svenske regler.

Opprinnelig var ønsket for begge kommuner å spare penger ved å bruke en ekstern kontraktør. Etter vedtaket om utkontrakteringen, viste det seg imidlertid at penger ble av underordnet betydning i forhold til tidsfaktoren og en lettelse av presset på helse- og sosialetaten/omsorgsetaten i kommunene. Krisen i eldreomsorgen, med lange sykehjemskøer, presset politikerne til å tenke nye raske løsninger.

En viktig fordel med å bruke ekstern kontraktør var at prosessen fra vedtak til drift tok kortere tid. I Moss kommune tok det ni måneder fra beslutning om konkurranseutsetting til Melløsparken sykehjem var i drift. I Asker tok det i overkant av et år fra beslutning om utkontraktering av Risenga bo og omsorgssenter til de første pasientene flyttet inn. Mange vil hevde at dette er altfor kort tid, spesielt sammenlignet med tilsvarende prosesser i Danmark på opptil tre år.

I Asker var den kommunale organisasjonen ikke tilpasset utkontraktering, slik at kommunen ikke kunne delta med et anbud. Det ble derimot laget et prisoverslag for å ha et sammenligningsgrunnlag. I Moss var organisasjonen tilpasset kommunal deltakelse, men rådmannen frarådet omsorgsetaten å delta på grunn av den knappe tidsmarginen og en allerede overarbeidet etat.

I begge kommunene var rådmennene aktive deltakere i prosessen rundt vedtaket om utkontraktering. I Moss fulgte rådmannen politikernes direktiver om å sette i gang konkurranseutsetting, mens i Asker var det rådmannen selv som var med å initiere ideen om utkontraktering.

Det store spørsmålet for flere norske kommuner i dag er om konkurranseutsetting vil lønne seg, både med hensyn til økonomi, kvalitet og effektivitet. Det er både fordeler og ulemper ved bruk av konkurranse i eldreomsorgen, men vi børskille mellom de kortsiktige og langsiktige effektene av denne type offentlig tjenesteproduksjon.

På kort sikt har resultatene fra Asker og Moss vist at kvaliteten er blitt betydelig hevet. Brukerundersøkelser fra begge kommuner er svært positive, og bedriftene har fått en viss fortjeneste. De ansatte har vært fornøyd med sine nye arbeidssituasjoner, men følte seg noe tilsidesatt i prosessen før kontrakten var ferdig. Fra kommunens side har det imidlertid i begge tilfeller vært nødvendig å øke bevilgningene fra den opprinnelige kontrakten, blant annet grunnet økt pleietyngde.

De langsiktige effektene er mer usikre. Resultater fra Sverige og Danmark har vist at konkurranseutsettingen ikke er en reversibel prosess. Er dette først satt i gang, er det ikke vanlig å gå tilbake til ordinær kommunal drift. Samtidig viser resultater fra engelske kommuner at 80–85 prosent av anbudskontraktene blir gitt til kommunale enheter. Spørsmålet som med rette er blitt stilt i denne sammenheng, er om kvaliteten på tjenesten vil forbli like høy som i begynnerfasen, eller om profittjaget vil presse prisene ned på bekostning av tjenestetilbudet. Dette gjenstår å se.

Et alternativ til konkurranseutsetting er imidlertid kommunal fristilling. Fristilling av en kommunal enhet eller bydel innebærer blant annet økt budsjettfrihet og mulighet til å disponere eventuelt overskudd fra egen tjenesteproduksjon. På denne måten kan kommunale enheter i større grad styre egen virksomhet og få incentiver til mer effektiv og bedre tjenesteproduksjon.

Konkurranseutsetting av kommunale omsorgstjenester er noe mange lokalpolitikerne må ta stilling til i denne valgperioden. Det er helt klart både fordeler og ulemper ved denne type tjenesteproduksjon, men prinsippene bak kan innebære en løsning for kommunene, selv om ikke det utlyses til åpen konkurranse. Intern konkurranse blant kommunale enheter og frivillige organisasjoner kan også være et alternativ, noe som støttes blant annet av Asker Ap og SV.

Når det gjelder bedre økonomi og økt kvalitet som resultater av en konkurranseutsetting av kommunal pleie og omsorg, vil innsparingsmulighetene være små når det gjelder selve driften. Administrative kostnader kan muligens reduseres noe. Det viktige for kommunen vil være å fokusere på kvaliteten av tjenestetilbudet og la pris komme i neste omgang, slik vi har sett en tendens til i svenske kommuner. Dette fordi økte kostnader ikke alltid samsvarer med økt kvalitet. Vi bør derfor fokusere på det vesentligste, nemlig pasientenes pleie og boforhold.

Skrevet av: Cecilie Blytt Mietle