Krevende å styre kommunale selskaper

I løpet av de siste 20–30 åra har antallet kommunale selskaper i Norge økt fra 850 i 1997 til ca. 2.800 i 2021. Hvis vi inkluderer samvirkeselskap og stiftelser, er antallet sannsynligvis over 4.000 enheter. Få andre land har opplevd en like sterk vekst. Dette framgår av ei ny bok om foretakisering (corporatisation) i kommunesektoren som nettopp er utgitt på forlaget Palgrave Macmillan (redigert av Van Genugten et al. 2023).

Her beskrives og sammenlignes utviklingen i 19 land, hovedsakelig europeiske. I denne kronikken vil vi presentere noen hovedtrekk fra det norske kapitlet. Det er skrevet av oss.

Vårt tema er eierstyring av kommunalt eide aksjeselskap (AS), interkommunale selskap (IKS) og kommunale foretak (KF). Spørsmålet vi forsøker svare på, er hvilke forutsetninger lokale folkevalgte har for å ivareta sitt overordnede politiske ansvar gjennom aktiv eierstyring og kontroll av selskapenes virksomhet.

Ca. 85 prosent av selskapene er aksjeselskaper. Antallet IKS har i det siste gått svakt ned. Også antallet KF er redusert. Årsakene er sammensatte, men noen studier tyder på at flere kommunedirektører er svært skeptiske til KF-formen.

Foretakisering er mest utbredt innen teknisk sektor. Særlig gjelder det AS-formen. IKS favner videre, og blir også brukt innen kultur, utdanning og helse og omsorg. KF brukes hovedsakelig innen eiendomsforvaltning, kultur og sport og havnevesen. Men mesteparten av kommunal tjenesteproduksjon ivaretas fortsatt av virksomheter som er innlemmet i den kommunale organisasjonen. 500.000 arbeider i kommunene. I tillegg arbeider ca. 50.000 i de kommunalt eide selskapene.

AS og IKS er selvstendige rettssubjekter, noe KF ikke er. Likevel befinner KF-ene seg i en mellomposisjon. På den ene side er de integrert i den kommunale organisasjonen, økonomisk og politisk. På den andre ligger de administrativt delvis utenfor ved at de har et eget styre og en egen daglig leder som ikke er underlagt kommunedirektørens myndighet.

Foretakisering innebærer en grunnleggende endring i hvordan kommuner styrer sin tjenesteproduksjon. Endringen består i en overgang fra direkte til indirekte styring. De er enheter på utsiden av den kommunale organisasjonen. Den tradisjonelle demokratiske og administrative styringskjeden er brutt. Kommunestyret må styre virksomhetene indirekte via eierforsamlingene, dvs. en generalforsamling (AS) eller et representantskap (IKS).

KF-et skiller seg ut ved at kommunestyret selv er eierforsamling og oppnevner styret.

Eierforsamlingene er med andre ord viktige organer for strategiutvikling og eierstyring. Imidlertid overlater eierforsamlingene mye av ansvaret for den operative virksomheten til styrene, som igjen gir ansvaret for den daglig drift til daglig leder.

Kommunen øver stor innflytelse når et selskap etableres og strategiske rammer legges. Det viktigste formelle elementet i eierstyringa er likevel relasjonen mellom kommunestyret og eierforsamlinga. Dette utelukker ikke at andre styringsmekanismer utvikles, for eksempel eierskapsmeldinger, eiermøter, og uformelle møter mellom ordfører og selskapsledelsen, gjerne med kommunedirektøren som deltaker.

Forskning tyder imidlertid på at lokalpolitikernes interesse og oppmerksomhet omkring selskapene avtar over tid, med mindre noe spesielt, helst negativt, inntreffer. Satt på spissen: Ute av syne, ute av sinn.

Dessuten er mange folkevalgte passive fordi de er usikre på hvordan selskapene organiseres og styres. Vi ser også at uformelle normer om at politikerne ikke skal «blande seg inn» i selskapenes virksomhet kan være til hinder for aktiv eierstyring og folkevalgt kontroll.

Ideelt sett bør kommunestyret fungere som det strategiske organet som fastsetter overordnede mål og rammer for selskapets virksomhet. Eierforsamlinga skal, sammen med styret og den daglige lederen, bestemme hvordan disse målene skal oppnås. Selskapet vil i neste omgang stå til ansvar overfor kommunestyret for sine resultater sammenholdt med de overordnede målene.

For de folkevalgte er det viktig at kommunedirektøren bistår dem i å overvåke og kontrollere selskapets virksomhet, selv om selskapene står utenfor kommunedirektørens instruksjonslinje. I praksis kan den politiske ansvarliggjøringen innebære store utfordringer når kommunale selskaper har flere eiere. Det kan handle om koordinering og interessemotsetninger.

Av hensyn til lokaldemokratiet er det viktig å utvikle og iverksette ordninger som ivaretar og integrerer prinsipper for både god offentlig og god privat styring. I dag synes det imidlertid fortsatt å være langt igjen å gå.