To eller tre forvaltningsnivåer i Norge?

«Kommunal offentlig utredning KOU 1-97» Delutredning fra et utvalg opprettet av styret i Kommunenes Sentralforbund - utvalgets sammenfattende konklusjon» (7,5): «Som et nødvendig ledd i det norske folkestyret er det riktig fortsatt å opprettholde tre folkevalgte styringsnivåer. Dette er utvalgets hovedkonklusjon og også i samsvar med internasjonale erfaringer og utviklingstrekk. Utvalget har samtidig pekt på svært utilfredsstillende og alvorlige forhold ved den nåværende fylkeskommunen og ved den organiseringen av den samlede offentlige forvaltningen på fylkesnivået. Det er derfor behov for grundige oppryddinger og reformer for at den regionale, folkevalgte forvaltningen skal få nødvendig oppslutning og posisjon i vårt politiske system.»

Dette kom utvalget ut med i publikasjonen «Spiller det noen rolle? Demokratisk forvaltning på to eller tre nivåer?», (KOU 1-97), utgitt av KS og Kommuneforlaget i juni i år.

Delutredningen fra Sundbøutvalget er tverrpolitisk sammensatt og forutsettes å bli fulgt opp av en utredning 2 i løpet av første halvår 1998.

Liten interesse?
Det er bemerkelsesverdig at denne solide utredningen, dokumentert med et faglig underlagsmateriale om noe så viktig om vi i framtida fortsatt skal ha tre forvaltningsnivåer, eller vi kan greie oss med to. Hittil har det vært forbausende liten oppmerksomhet rettet mot denne utredningen, som må sies å inneholde vederheftige vurderinger av forholdene knyttet til organiseringen av hele vårt forvaltningssystem.
Utvalget har støttet seg til et solig faglig underlagsmateriale som knapt noen kan finne grunn til å undervurdere betydningen av, blant annet knyttet til navn som professor Harald Baldersheim, den finske eksperten Krister Åhlberg, Åbo Akademi og Hans-Erik Ringkjøp og Universitetet i Bergen.
Mulig årsak til den hittil spinkle interessen i kommunal sektor kan være at delutredningen kom like før sommeren, samt at den druknet i valgkampen forut for stortingsvalget. Men i det minste ett av våre større partier oppdaget at «KS og medvirkende partier kom med utredningen fordi det var ønskelig å opprettholde fylkeskommunen som vårt andre forvaltningsledd»!! (Forstå det den som kan, og har lest utredningen?) I dette partiet er det allerede vedtatt at dette forvaltningsnivået på sikt kan avvikles fordi høy kvalitet i offentlig tjenester m.v. vil kunne oppnås på annen måte.
Nå ut på høsten ser det ut til at arbeidet begynner å bli lagt merke til og kommentert. Det er bra at tidsskriftet «STAT styring», utgitt av Universitetsforlaget, i nr. 4/97 gir plass til en omtale av utredningen ved avdelingsdirektør Svein Eriksen i Statskonsult.

«Svakt om fylkeskommunen?»
Eriksen har gitt sin artikkel denne tittelen, men uten spørretegn. Grunntonen er nesten i sin helhet negativ fra avdelingsdirektøren, som har bakgrunn fra fylkesmannsembetene i Oslo/Akershus og Vestfold. Han finner lite av interesse i utredningen. Han slutter sin omtale blant annet slik: «Utvalget tar til orde for forsøk som reformstrategi. Men hvor mye vil komme ut av dette? Vi har bak oss en årrekke med frikommuneforsøk uten at disse har satt varige spor etter seg… Dermed avsluttes utredningen slik den er i lange avsnitt; som postulat og ikke som analyse.»
Jeg har vanskelig for å skjønne at avdelingsdirektøren fra Statskonsult i det hele har satt seg inn i utredningen. Hans omtale av utredningen taler for seg selv: Forsøksarbeidet med frikommuneforsøkene har ikke satt spor etter seg. Bare en som i dag ikke kjenner særlig godt til utviklingen i kommunesektoren kan finne på å skrive noe slikt. Faktum er at fylkeskommuner og kommuner gjennom de siste ti-tjue årene har hatt en ren oppblomstring av interessen for forsøks- og utviklingsarbeid ut fra ulike forutsetninger og premisser. Men Eriksen har sannsynlig rett i at man ikke har garanti for at denne virksomheten vil sette varige spor etter seg. Hadde man vært sikker på dette, ville det være døden for alt forsøksarbeid i denne sektoren!

Forsvar for embetsverket
Eriksen vil likevel til tross for sin avvisning av det meste i utredningen uttrykke noen oppfatninger om litt av det utvalget framfører. Og det er positivt. Da vil vi kunne få en dialog om vesentlige sider ved norsk stats- og kommuneforvaltning – og ikke bare en avfeiing av dokumentasjon og meninger ut fra forutinntatte synspunkter og meninger.
Det vil være alminnelig kjent innen kommunesektoren at forholdet til den ytre statlige etat er anstrengt. Når for eksempel fylkesmennene både har veilednings- og kontrollmyndighet overfor kommuner/fylkeskommuner, har mange etter hvert funnet grunn til å reagere. Eriksen på sin side reagerer på at det i utredningen legges opp til et påstått motsetningsforhold mellom det statlige embetsverk og en folkestyrt fylkeskommune. Og så mistenker han utvalget for å skape et bevisst forhold mellom kommunesektoren som et demokratisk organ og statens embetsmenn som «ikke fullt så demokratiske».
Jeg har oppfattet framstillingen i utredningen slik at det er om å gjøre å ta opp de reelle problemer som oppleves av folkevalgte så vel som befolkningen på «de lavere nivåer», uten at det skal bli tatt til inntekt for at det ene nivået er mindre «anstendig» enn det andre. Det blir med andre ord tale om rollene som forvaltningsnivåene er forutsatt å spille i framtida. Og om denne fordelingen av oppgaver er tilfredsstillende sett fra befolkningens synspunkt. Den befolkningen som både staten og kommunesektoren skal tjene.
Til sist kan det være grunnlag for å understeke at utvalget i denne omgang ikke vil ta livet av fylkeskommunen som folkevalgt organ på mellomnivået. Men leseren må være blind for at utvalget reiser sterke spørsmål om hvordan dagens fylkeskommune fungerer i forhold til sine tunge tjenesteytende oppgaver. For den kan umulig noen være tilfreds med! Men så kommer spørsmålet: Om vi fjerner dette mellomnivået – hvem skal så eie og drive sykehusene, de videregående skolene osv? Og kan vi i det hele tatt greie oss med bare to forvaltningsnivåer i Norge? Hvilke konsekvenser vil det ha?
På dette punktet er synet til KS-utvalget helt klart: I likhet med de fleste andre land «som vi vanligvis sammenlikner oss med», kan vi vanskelig tenke oss et samfunn med «bare» to forvaltningsnivåer. I hvert fall uten at dette er grundig belyst og utredet av en parlamentarisk kommisjon som vurderer det som måtte finnes av alternativer for den framtidige forvaltningsutviklingen!
Takk til avdelingsdirektør Svein Eriksen for at han kanskje er den som setter en høyst nødvendig debatt i gang om utviklingen av forvaltningsnivåene i Norge!

Bare en ikke kjenner utviklingen i kommunesektoren særlig godt, kan finne på å skrive at forsøksarbeidet med frikommuneforsøkene ikke har satt spor etter seg

Skrevet av: Carl E. Wang