Bommer på grensen mellom juss og politikk

Dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven (pbl) har en grensedragning mellom juss og politikk.

Pbl § 19–2 første ledd er politikk, mens andre ledd er rettsanvendelsesskjønn som innebærer lovpålagte krav til begrunnelser.

Politikerne har myndighet til å vurdere om de skal avslå dispensasjonen eller ikke i henhold til første ledd. Det er først etter det er blitt vurdert om de kumulative vilkårene i andre ledd er oppfylt at forvaltningsskjønnet, eller det såkalte kan-skjønnet, kan benyttes.

Administrasjonen har gjerne bedre forutsetninger enn politikerne til å avgjøre om de kumulative vilkårene for å innvilge dispensasjon er oppfylt.

I de fleste saker kreves det juridisk kunnskap å kunne tolke og håndheve dispensasjonsbestemmelsen korrekt. Når kommunene definerer sakene som prinsipielle, må de behandles politisk i henhold til kommuneloven § 5–4 andre ledd.

Dispensasjonssaker som anses som prinsipielle, omfatter ofte sårbare naturområder som er av nasjonal og regional betydning.

Det fremgår ikke av forarbeidene til kommuneloven noen klar definisjon av hva begrepet prinsipiell betydning skal omfatte. Dette medfører at kommunene definerer mange flere dispensasjonssaker som prinsipielle enn hva som er lovgivers intensjon. Dette blir en skranke i behandlingen av dispensasjonssaker, hvor fagpersoner med juridisk kompetanse ikke får myndighet til å avgjøre saker med prinsipiell betydning som trenger en grundig juridisk utredning.

For å belyse kommunenes dispensasjonspraksis, skrev jeg i 2023 en masteroppgave hvor jeg samlet inn dispensasjonsvedtak fra fire kommuner – Råde, Moss, Hol og Hemsedal – og utførte en dokumentanalyse. Til sammen har jeg analysert 464 dispensasjonsvedtak fattet i 2020 og 2021.

Undersøkelsen viser at praksisen i kommunene er langt unna det som er riktig lovanvendelse. Politikk og juss blandes. Politikerne misforstår sin dispensasjonsmyndighet og innvilger dispensasjon i saker hvor administrasjonen har kommet med en negativ innstilling.

I et eksempel fra Moss kommune innvilget det politiske utvalget dispensasjon hvor administrasjonen hadde kommet med en negativ innstilling fordi vilkårene i pbl. § 19–2 andre ledd ikke var oppfylt. Kommunens vedtak ble deretter påklaget.

Klagen viste til at tiltaket var i konflikt med hensynet til nasjonale føringer for jordvern og økt matproduksjon og var i strid med LNFR-formålet.

Der hvor politikerne har overstyrt administrasjonens innstilling, faller begrunnelsene i vedtaket fra administrasjonen bort. Det er dermed politikernes begrunnelse som blir gjeldende.

Settestatsforvalter uttaler:

«Kommunen har konstatert at lovens vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt. Statsforvalter kan imidlertid ikke se hvilke vurderinger de har gjort som tilsier at tiltaket ikke vesentlig tilsidesetter hensynene bak arealformålet i kommuneplan […] Vi kan heller ikke se hvilke konkrete og relevante fordeler og ulemper kommunen har vektlagt […] Kommunens vedtak tilfredsstiller ikke lovens krav om begrunnelse og det er følgelig gjort saksbehandlingsfeil […] Behandling av dispensasjonssøknaden fremstår som grunnleggende mangelfull.»

Dette eksempelet er representativt for mange av vedtakene i denne undersøkelsen hvor politikerne har innvilget dispensasjon i strid med administrasjonens innstilling. I disse vedtakene er det svært tynne og mangelfulle begrunnelser, og vedtakene kan anses å være ugyldige etter forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Der dispensasjonssøknadene tas opp til politisk behandling, voteres det over administrasjonen eller politikernes forslag til avgjørelse. Det indikerer at det er voteringen og ikke den juridiske fremstillingen som avgjør om dispensasjon skal gis eller ikke. Politikerne ser bort fra at de kumulative vilkårene for å kunne gi dispensasjon ikke er oppfylt.

I 2023 overprøvde daværende kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik statsforvalterne i minst to kommuner. Han ønsket å gjøre det lettere å bygge i strandsonen i distrikter med lavt utbyggingspress.

Kragerø har stort utbyggingspress i strandsonen, og var én av kommunene der Gjelsvik overprøvde Statsforvalteren. Gjelsvik uttalte at det skal gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak, og at det var riktig å legge vekt på personlige forhold i disse sakene.

Personlige forhold er ikke noe som skal tillegges vekt i vurderingen av de kumulative vilkårene i pbl. § 19–2 andre ledd. Det er areal- og ressursdisponeringshensyn som skal vektlegges. Gjelsvik viste en manglende forståelse av skillet mellom juss og politikk. Hvilke signaler sender dette til kommunepolitikerne?

Dispensasjonsbestemmelsen er en unntaksbestemmelse. Likevel innvilges det et stort antall dispensasjoner i landets kommuner, med vedtak som har graverende mangler og ikke er i tråd med begrunnelsesplikten i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Politisk behandling av dispensasjoner er med på å uthule planer som skal ligge til grunn for arealforvaltningen, og de sårbare områdene bygges ned bit for bit. Begrepet «med dispensasjonspraksis skal landet bygges», er dessverre i mange tilfeller en beskrivelse av kommunenes bruk av dispensasjoner.