Byråkratiets kunst

«Byråkrati» og «byråkratisering» har i vår kulturkrets en veldig negativ klang. Det skyldes minst tre forhold.

Det første har med erfaring å gjøre. Veldig mange mennesker, også i demokratiske samfunn, har opplevd at byråkratier skaper fremmedgjøring, eksklusjon, utilgjengelighet og hierarki.

Det andre forholdet har med det vi kan kalle «demokratisk romantikk» å gjøre. Vi har med oss en lang tradisjon for å dyrke forestillingen om at demokratiet er mulig uten et omfattende system av forvaltere som kan sikre nøytral saksbehandling, og om at rettferdighet og rettssikkerhet kan sikres av gode politiske intensjoner.

Det tredje dreier seg om den utbredte redselen for at byråkrati ikke lar seg kontrollere, at det har en tendens til å vokse uhemmet og gradvis spiser opp politikken innenfra.

De fleste vil være enige om at frykten for byråkratisering er velbegrunnet. Likevel kan det være gode grunner til å dvele litt ved spørsmålet om hva problemet egentlig er.

Er for eksempel norske kommuner preget av en uheldig byråkratisering, og hva kan vi eventuelt gjøre for å hindre at dette blir et uhåndterlig problem?

La oss starte med to enkle hypoteser:

1. Dersom demokratiet ikke er veldig direkte og preget av allmenn og aktiv deltakelse (som i den athenske bystaten i en periode i antikken), er byråkratiet helt nødvendig. Grunnen er i hovedsak at siden vi er ute etter rettferdighet, er vi både helt avhengig av anerkjente prosedyrer og nøytrale funksjonærer (ikke nødvendigvis eksperter) som kan passe på dem.

Dette skaper også (ideelt sett) en sunn sosial avstand som gjør at politiske representanter får bistand til å håndtere befolkningen de skal tjene som noe annet og mer enn venner/uvenner og kjente/ukjente.

2. Byråkratier blir ikke til fremmedgjørende og ukontrollerte monstre så lenge politiske bevegelser, partier og representanter evner å ta ansvar. Vi vet godt, ikke minst basert på erfaring fra norske kommuner, at byråkratiet kan la seg temme og korrigere, og samtidig bidra til det vi alle er ute etter: At offentlig politikk skal gi oss vilkår for frihet og tilhørighet.

Dette forutsetter mekanismer som sikrer at det ikke blir veldig attraktivt for politiske representanter å spesialisere seg i kunsten å vedta gode intensjoner og desentralisere ansvaret for å håndtere dilemmaene som oppstår. Sånt kan for eksempel skje når mange nok begynner å tro at politiske organer kan opptre overfor byråkratiet som bestillerenheter.

Går vi historisk til verks, ser vi raskt at byråkratiske systemer er veldig forskjellige. I vestlige, demokratiske samfunn har byråkratiet ulikt opphav.

I Tyskland har militæret i det gamle Preussen gitt viktige føringer. I Frankrike er revolusjonen og Napoleons sentralstyrte enevelde vesentlig. I England er elitistiske, amatørmessige gentlemanstradisjoner en viktig inspirasjonskilde for moderne ideer om «civil service».

I alle tre eksemplene er byråkratisk autoritet i høy grad knyttet til et hierarkisk kommandosystem og tydelige statusdistinksjoner.

I Norden står «bondske» rettstradisjoner mye sterkere, og byråkratisk praksiser fra lokale selvstyreformer har fått en oppsiktsvekkende stor innflytelse over offentlige institusjoner, også i statsapparatet. Her har representasjon spilt en mye viktigere rolle enn kommando og lojalitet.

I alle disse tradisjonene har det oppstått et fundament for nøytral saksbehandling og etiske forpliktelse overfor anerkjente prosedyrer og rettsprinsipper.

I vår tid er det kanskje spesielt interessant å spørre seg: Hva skjer med denne nøytraliteten når byråkratier settes under økende politisk press?

For å kunne forstå dette bedre, er det nyttig å undersøke vilkårene for byråkraters integritet, som er noe langt mer interessant enn lojalitet. Jo større forpliktelser en stat påtar seg overfor befolkningen, desto mer akutt blir dette spørsmålet. Det gjelder ikke minst når forpliktelsene angår komplekse og omfattende tjenester, siden dette har en veldig sterk tendens til å skape usikkerhet om forholdet mellom ressurser og ansvar.

Byråkratiet kommer under et voldsomt press når det skal levere tjenester på betingelser det er vanskelig eller umulig å påvirke. Faglig integritet kan bli mindre viktig enn å finne måter å unndra seg ansvar på.

Dette er et av velferdsstatens største dilemmaer, og så langt har ingen stat funnet akseptable løsninger. I stedet har de fleste valgt å tone ambisjonene ned, forsøke å redusere ansvaret – og kanskje framfor alt: Reorganisere offentlige byråkratier ovenfra og ned for å gjøre dem til mer effektive redskap for politikkutøvelse.

Det siste har ført til en lang rekke fiaskoer.

Det er ingen overdrivelse å hevde at den norske velferdskommunen er blant de mest komplekse byråkratiske systemer vi kjenner. Gitt at de som oftest (i global målestokk) er veldig små og så tett på befolkningen, er intet mindre enn sensasjonelt.

Det kommunale byråkratiet har i all hovedsak vært en enestående suksess, spesielt fordi det har evnet å levere på usedvanlig omfattende politiske krav, og fordi det aldri har revet seg løs fra lokalsamfunnet det er en del av.

Men i dag står det i økende grad i et ulevelig press om å yte i henhold til statlig formulerte politiske fantasier om å yte flere og bedre tjenester til stadig flere, styrke rettssikkerheten og dokumentere alt mye bedre på alle fronter. Det skal også skape stadig likere tjenester, uavhengig av lokal kontekst, og samtidig bruke færre ressurser.

Få virker interessert i å forsøke å løse denne floken.