Fare for at kommuner ofrer naturverdier

All utbygging i Norge krever avklaring gjennom arealplanprosesser etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder også samfunnskritisk infrastruktur som veianlegg, jernbane og forsvarsanlegg, samt andre typer tiltak som krever konsesjon, for eksempel mineraluttak eller store industrianlegg.

Energianlegg som vindkraft har imidlertid vært unntatt fra kommunal arealplanlegging siden 2009, selv om dette er en svært arealkrevende industri. Det er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som gjennom konsesjonsvedtaket avklarer arealbruken og avveier hvilke hensyn som skal tillegges vekt når det etableres vindkraftverk.

Kommunen må tilpasse arealbruken til det NVE bestemmer, og blir i praksis satt på sidelinjen i viktige beslutninger om arealbruk i egen kommune.

Dette skal det nå bli slutt på. 11. november kom nyheten om at regjeringspartiene og Frp er blitt enige om at framtidige arealavklaringer til vindkraftverk skal bestemmes av kommunene etter plan- og bygningsloven. Da var det allerede klart at det var flertall på Stortinget for lovendringen. Regjeringspartiene og Frp er også enige om å fremme et forslag for å sikre vindkraftkommuner «lokal kompensasjon» i revidert nasjonalbudsjett for 2021.

Det er fortsatt uklart akkurat hvordan konsesjonsbehandlingen vil bli endret, men trolig vil man gå tilbake til en «tosporsprosess», hvor NVE med Olje- og energidepartementet som klageinstans fortsatt skal avgjøre om et vindkraftverk får anleggskonsesjon, mens kommunene selv får bestemme om de vil stille arealer til disposisjon for vindkraftverket.

I arealplanleggingen er det kommunen sammen med tiltakshavere som gjennomfører planprosessen, planspørsmålet tas opp med kommunen før prosessen starter, og det skal tilrettelegges for tidlig medvirkning med innbyggere, organisasjoner og andre myndigheter fra start.

Konsekvensene for vektleggingen av naturhensyn er imidlertid usikre.

Naturindeks for Norge 2020, som ble publisert 17. november, viser at tilstanden for mange økosystemer er alvorlig, og at viktige naturverdier er truet av arealbruk og fysiske inngrep.

Hvordan vil kommunene forvalte ansvaret for å beskytte viktige naturtyper og landskap fra inngrep? Blir fristelsen til å ofre naturverdier til fordel for utbygging for stor, når de skal få økte skatteinntekter fra vindkraft?

Flere bestemmelser i plan- og bygningsloven gir håp om at arealbruken til vindkraft heretter vil få en grundig kommunal behandling. For det første skal arealavklaring skje for hele planområdet gjennom en kommuneplanprosess. I dag skjer arealavklaring lenge etter at konsesjon er gitt og for bare en liten del av planområdet. Kommunene har i de aller fleste tilfeller ikke hatt muligheten til å si nei til omdisponeringen av arealene.

For det andre er konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven knyttet til hele arealet som båndlegges, og ikke bare til tiltaket, altså vindkraftverket. Det betyr at arealbruken av vindkraft avveies mot annen bruk av arealet. For eksemplet kan konsekvenser av turbinhøyde, minsteavstand, naturinngrep, hensyn til reinsdyr og vilkår om nedlegging vurderes opp mot annen arealbruk.

For det tredje skal kommunestyret – et politisk valg organ – avveie alle samfunnsinteresser og avklare hvordan arealet skal brukes. Under dagens system er det NVE – et fagdirektorat underlagt Olje- og energidepartementet – som gjør denne vurderingen.

Forskning utført på Fridtjof Nansens Institutt viser at NVEs vektlegging av naturhensyn i konsesjonsbehandlingen er uklar, lite transparent og uforutsigbar. Vår forskning har gitt grunn til å spørre om et fagdirektorat med ansvar for energisektoren kan «avveie alle relevante hensyn», slik NVE selv beskriver det.

For det fjerde gir plan- og bygningsloven et innarbeidet system for involvering av andre myndighetsorganer i alle faser av planprosessen. Dette kan gi miljømyndighetene økt innflytelse og bidra til at naturhensyn tillegges sterkere vekt enn vi har sett i flere konsesjonssaker behandlet av NVE.

Det er likevel grunn til bekymring for at kommunestyrene ikke vil tillegge naturhensyn tilstrekkelig vekt når de skal avveie ulike interesser. Med utsikter til økte skatteinntekter, kan fristelsen til å sette av urørt natur til utbyggingsformål bli stor.

NVE skal trolig fortsatt avgjøre om et vindkraftverk skal få anleggskonsesjon etter en bred vurdering av om tiltaket er samfunnsmessig rasjonelt, hvor naturmangfoldlovens prinsipper om bærekraftig bruk også må tas hensyn til.

Juridisk sett vil ikke NVEs kriterier for konsesjonsbehandlingen endre seg, men fordi konsesjonsvedtak i stor grad er overlatt til forvaltningsskjønn, kan terskelen for å gi konsesjon i praksis bli senket når en kommune først har regulert et område for utbygging. Ikke minst dersom det politiske presset for å bygge ut mer vindkraft igjen skulle øke, samtidig som det er knapphet på arealer regulert for utbyggingsformål. Resultatet kan bli at vindkraft bygges på feil steder i et naturperspektiv.

Alle kommunale dispensasjoner for bygging i strandsonen er et eksempel på hvordan kommuner ofte setter utbyggingsformål foran miljøhensyn. Statistikk fra SSB viser at mer enn 30 prosent av strandsonen er påvirket av bygninger, vei, jernbane eller dyrket mark.

Et annet eksempel er hyttebygging. Det er oppført om lag 500.000 fritidsboliger i Norge som dekker et areal på nær 700 km², og det blir stadig flere.

Fraværet av statlig styring har lagt til rette for det flere har kalt en utbygging over alle støvleskaft.

Fordi organiserte økonomiske interesser ofte har en sterkere stemme enn lokale naturverninteresser, bør stortingspolitikerne nå vurdere hvordan naturen kan sikres et sterkere vern i vindkraftsaker. Naturvern er for viktig til at ansvaret kan overlates til kommunene alene.