Identitetsfølelse – en drivkraft for reversering

Få reformer de siste tiårene har vel vært gjenstand for så mye kritikk som regionreformen. Reformen er like kontroversiell som den er historisk. Fylkesstrukturen har ikke blitt så dramatisk endret siden innføringen av eneveldet i 1660.

Den historiske signifikansen til tross, bør det ikke overraske noen at det går mot reversering i flere fylker. Og det er, enkelt forklart, fordi søken etter funksjonalitet kommer i skyggen av lokalidentitet.

Regionreformen, så vel som kommunereformen, kom til som følge av et syn på offentlig sektor som omhandler effektivisering og byråkratireduksjon gjennom stordriftsfordeler.

Gjennom sammenslåinger skulle fylkeskommunen påta seg større ansvar og flere oppgaver, samkjøre tjenester over større arealer, og med større fagmiljøer øke sin kompetanse og styringskapasitet, samt forbedre levering av og kvalitet på sine tjenester.

Disse argumentene kan sies å tilhøre en «funksjonalitetslogikk», der offentlig sektor struktureres etter økonomiske og funksjonelle behov og mål.

Men den funksjonalistiske tankegangen ble møtt av et annet sett med argumenter om offentlig styring, basert på et «hvem»-spørsmål. Hvem skal fatte beslutninger (les: styre) på vegne av innbyggerne i et territorium?

Kommune- og fylkesgrenser er gjerne geografisk og historisk betinget. Dette vil over tid føre til en særegenhet i lokalområdet, skape innforståtte og naturlige grenser og frembringe en identitet blant innbyggerne.

En lokal identitet, en lokal tilhørighet, frembringer også ønsker om selvstyre: «Det som angår oss, skal besluttes av oss».

Å endre grensene gjennom en sammenslåing er å rokke ved folks identitetsfølelse – ikke minst om sammenslåingen er bestemt i Oslo mot lokal vilje. I regionreformprosessen skapte denne «identitetslogikken» en brems mot reform, og har i de to siste årene etter sammenslåingene utgjort en drivkraft for reversering.

Funksjonalitet var altså et mål for reformen. Men slike reformer er også avhengig av at «de som reformeres», er med og støtter opp om reformens mål. For fylkessammenslåing innebærer mer enn «kun» flytting av grenseskilt.

Blant de mest utsatte i reformen var de ansatte internt i fylkeskommunene, der effektene som byråkratieffektivisering og administrative stordriftsfordeler var tiltenkt. Interne omstruktureringer, nye oppgaver til de ansatte, nye strukturer i institusjonene og geografisk flytting av arbeidsplasser har gjort at de ansatte har stått i usikkerhet gjennom reformens gang.

Fylkeskommunens ansatte har altså ikke bare vært ansvarlige for implementering av reformen, de har også vært målet for den. Nå kan de måtte gjennomgå nye runder og prosesser med omorganiseringer, to år etter at de nye fylkene kom på plass.

I mitt doktorgradsarbeid har jeg sett på hva disse ansatte mener om regionreformen. De er positive til frivillige sammenslåinger og skeptiske til tvangssammenslåinger. Men dersom støtten til frivillig sammenslåing øker, så øker også støtten til tvangssammenslåing. Da handler det ikke lenger om tvang eller frivillighet: Å sammenslå eller ikke sammenslå, det er heller spørsmålet.

Dersom de er tilhengere av funksjonelle effekter (effektivisering av byråkrati), som mange av dem er, øker reformstøtten videre. Men de ansatte er også sterkt tilknyttet sine (tidligere) fylker. Og denne tilknytningen reduserer støtten for sammenslåing, til det punktet hvor de funksjonelle argumentene får mindre å si.

Kommunereformen og regionreformen har hatt litt over to år til å befeste seg. Nå som reversering er på dagsordenen, kan de ansatte måtte belage seg på nye runder med omorganisering og usikkerhet, men det som kan være en vanskelig (re)omstillingsprosess, kan gjøres lettere gjennom administrativ støtte til reversering. Og dette vil delvis drives gjennom identitetsargumentet.

Betydningen av lokal tilhørighet og identitet må ikke undervurderes, særlig i spørsmålet om territorielle reformer. Folk føler en identitet; de føler ikke reduserte administrative kostnader. Sånn sett bør ikke skepsisen og reverseringsiveren til mange fylkes- og regjeringspolitikere være noen overraskelse. Og denne identitetslogikken eksisterer også i fylkesadministrasjonene.

Så hva nå, når vi tilsynelatende går inn i en reverseringssesong? Beslutningen er til syvende og sist politisk. De to årene som har gått siden sammenslåingene, kan ha gitt de nye fylkeskommunene tid til å «slå røtter». Å gå i gang med en ny runde omorganisering som reversering medfører, vil da kunne bli vanskeligere og dyrere. Men når identitetsargumenter kommer fram, får dette mindre å si. Og intern (administrativ) støtte for reversering kan også gjøre det lettere.

Jeg har gjennom hele doktorgradsarbeidet lurt på om regionreformen vil stå seg som en historisk reform, eller bli, slik som med tidligere reformer og reformforsøk, kun et nytt delkapittel om det norske mellomnivået, der debatten alltid lurer under overflaten, men blir aldri avsluttet. Det ser i stadig større grad ut som sistnevnte.