Nasjonalparker under press – handlekraftige styrer trengs

Siden den første norske nasjonalparken ble opprettet i Rondane i 1962, er det etablert 40 nasjonalparker i Fastlands-Norge.

Etter at siste nasjonalparkplanen ble vedtatt i 1993, ble en rekke verneplanprosesser gjennomført i hele landet. Flere steder resulterte dette i konflikter mellom ulike interesser, og debatten om hvem som skulle forvalte de store verneområdene, ble løftet til nasjonalt nivå.

I 2010 ble ansvaret for forvaltning av nasjonalparker og landskapsvernområder overført fra fylkesmennene til 47 verneområdestyrer med politisk oppnevnte representanter fra berørte kommuner og fylkeskommuner.

I områder med samiske interesser oppnevnes det dessuten representanter fra Sametinget. I noen få områder sitter det også grunneiere og brukerrepresentanter i verneområdestyrene.

Fra Varangerhalvøya i nord til Raet helt i sør, er det nå disse styrene som er ansvarlig for forvaltningen av nasjonalparker og andre store verneområder.

Men nasjonalparkene lever ikke isolert fra samfunnet rundt. Det er god dokumentasjon på at det skjer storstilt utbygging av utmarka utenfor nasjonalparkene, med hus, hytter, veier, vind- og vannkraft.

I tillegg kommer aktiviteter med store virkninger i verneområdene, som jordbruk, skogbruk, jakt, fiske og friluftsliv, og generelle endringer i miljøforholdene som klimaendringer, fremmede arter og forurensing.

Det økte presset gjenspeiler politiske strømninger i samfunnet om lokal næringsutvikling og økt tilgang til de godene verneområdene inneholder. I en slik situasjon får nasjonalparkene enda større betydning for å ta vare på landskap, dyreliv, vegetasjon og økosystemer. Det er en formidabel oppgave for styrene å forvalte verneverdiene slik at de ivaretas for framtidige generasjoner.

I 2020 var det ti år siden dagens forvaltningsmodell med verneområdestyrer ble innført. Mange omtalte dette som en lokal forvaltningsmodell, siden ansvar og myndighet ble flyttet fra fylkesmennene til politisk sammensatte styrer.

I tillegg ble forvaltere, med ansvar for dag-til-dag-forvaltningen, ansatt. Tanken var at disse skulle ha sitt arbeidssted nært nasjonalparken, og god kjennskap til både lokale forhold og aktører.

Nordlandsforskning, Norsk institutt for naturforskning (NINA) og Fridtjof Nansens Institutt (FNI) har etter oppdrag fra Miljødirektoratet gjennomført en bred evaluering av hvordan dagens verneområdestyrer fungerer. Her ønsker vi å peke på sentrale utfordringer for styrenes arbeid med å ivareta verneverdiene i dagens forvaltningsmodell.

Vår undersøkelse av styrenes praksis viser at det er vanskelig å fatte vedtak som er kontroversielle lokalt, men som kan være nødvendige for langsiktig ivaretakelse av verneverdiene. Dette gjelder ofte vedtak om begrensninger i lokal bruk, enten dette er avslag på søknader om bygging eller motorferdsel, eller vedtak om å fjerne infrastruktur, som stier og bygninger, som lokalbefolkningen eller andre med langvarig tilknytning bruker.

Det blåser også en politisk vind som sier at nasjonalparkene skal åpnes for økt bruk, og det er innført merkevareordninger for å profilere nasjonalparkene. Parallelt er det gjort et omfattende arbeid for å utarbeide besøksstrategier for nasjonalparkene, mens arbeid med å utvikle langsiktige forvaltningsplaner som skal sikre verneverdiene i mange tilfeller har blitt utsatt. Faren er at det utvikler seg en praksis som ødelegger verneverdiene over tid.

En annen utfordring for en del styrer er at en stor mengde dispensasjonssøknader – mellom 1.300 og 1.600 per år – gjør det vanskelig å fatte vedtak som legger et langsiktig grunnlag for ivaretakelse av verneverdiene.

Generelt dominerer motorferdselssaker (omtrent 70 prosent), med bygningssaker som nest største kategori (nesten 9 prosent).

Det er få dispensasjonssøknader som avslås (6,7 prosent), og kun en svært liten andel av sakene behandles som klagesaker av Miljødirektoratet (omtrent 1,6 prosent).

For mange av styrene er det vanskelig å se den samlede effekten på verneverdiene over tid i mengden vedtak. Det er et dilemma at styremedlemmene sitter i en kort periode og oppnevnes i kraft av å være valgte politikere, mens verneverdiene skal ivaretas i all fremtid.

En tredje utfordring er at en svært stor andel dispensasjonsvedtak fattes på grunnlag av det snevert formulerte unntaket i naturmangfoldloven § 48.

I utgangspunktet var tanken at det man skulle ha lov til å foreta seg i et verneområde, blir omtalt i forskriften som oppretter verneområdet og videre presisert i forvaltningsplaner.

Muligheten for å gi dispensasjoner var en sikkerhetsventil for aktiviteter som man ikke hadde tenkt på eller som er veldig uvanlig.

Vi fant at andelen dispensasjonsvedtak på grunnlag av naturmangfoldloven § 48 var på rundt 40 prosent. I en del verneområder med sterke lokale brukstradisjoner, fant vi en påfallende liberal dispensasjonspraksis (motorferdsel, byggeprosjekter).

Presedensvirkninger ble vurdert i omtrent hver femte sak, og den dominerende tilnærmingen var å bruke tidligere tillatelse som argument for å gi tilsvarende tillatelse i senere sak.

Det er et varsku at ganske «uskyldige» dispensasjonsvedtak kan medføre stor presedensvirkning for lignende søknader, ikke bare for det aktuelle verneområdestyret, men også for andre styrer. Dette kan undergrave arbeidet med langsiktige forvaltningsplaner og gjøre at det oppstår behov for drastiske tiltak for å rette opp «gamle synder».

Erfaring tilsier imidlertid at det er svært vanskelig å stramme inn eller reversere etablert bruk og å fjerne bygninger og andre tiltak som er gjennomført.

Styrene har i utgangspunktet flere virkemidler til å stramme inn ferdsel og bruk av nasjonalparkene, men det er kontroversielt å begrense tradisjonell bruk, inklusive friluftsliv, jakt, fiske og turisme som er i henhold til allemannsretten.

Naturmangfoldloven § 35 antyder at det skal mye til for å begrense slike aktiviteter i nasjonalparker. Derfor tyr styrene oftest til «myke» virkemidler for å håndtere ferdsel og bruk, for eksempel informasjon til de besøkende eller forsøk på å styre ferdselen ved å etablere eller flytte stier.

Men § 35 åpner også for å begrense bruk og ferdsel med restriksjoner og forbud. Denne typen «sonering» av verneområder er lite brukt i Norge, men for å ivareta verneverdiene i et langsiktig perspektiv, må nok også de «harde» virkemidlene i verktøykassa tas i bruk. I tilfelle må det tas grep for å legge bedre til rette for bruk av slike virkemidler.

Verneforskriftene, som styrer forvaltningen av verneområdene, er vedtatt på høyeste forvaltningsnivå av regjeringen, og endres svært sjelden. Utfordringsbildet innenfor det enkelte verneområde er for tiden i stor endring. Vi ser i dag at det er nødvendig med en forvaltning som tenker langsiktig, og som er god til å dokumentere trusler mot verneverdiene og trender i praksis og bruk.

Forvaltningen må samtidig være fleksibel og handlingsdyktig for å kunne håndtere endringer i ferdsel og bruk, og i større grad enn i dag se i sammenheng det som skjer på arealene utenfor og innenfor vernegrensene.