Betinget anbefaling om kapitalkostnader i inntektssystemet

Bekymringer om målefeil har stått i veien for at kapitalkostnader blir hensyntatt i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

I en ny utredning for Kommunal- og distriktsdepartementet viser Vista Analyse at kapitalkostnader lar seg anslå på en rimelig robust måte. Vi skisserer mulige måter å inkludere dem i utgiftsutjevningen på.

I 2024 ble rundt 225 milliarder kroner bevilget i rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner gjennom inntektssystemet. For å tilrettelegge for likeverdige kommunale tjenester kompenseres kommuner og fylkeskommuner for ufrivillige forskjeller i driftsutgifter.

For en gitt kommunal tjeneste anslås de kompenserte utgiftene ved bruk av regresjonsanalyse, som avdekker variasjoner i kommunenes utgiftsbehov.

I regresjonsanalysene forklares kommunenes løpende driftsutgifter per innbygger av tilgangen til frie inntekter og relevante forhold i omgivelsene som antas å ligge utenfor kommunenes kontroll. Disse forholdene angår demografi, geografi, næringsøkonomi og skalaegenskaper i tjenesteproduksjonen.

Kommunenes investeringsbehov vil, i likhet med de løpende driftsutgiftene, variere med forhold utenfor deres kontroll. Prinsipielt er det derfor ingen grunn til å forskjellsbehandle kapitalkostnader og utgifter som kostnadsføres direkte. Praktiske og måletekniske motargumenter løftet fram av flere offentlige utvalg har så langt satt en stopper for det.

På oppdrag for Kommunal- og distriktsdepartementet har Vista Analyse utredet prinsipielle og empiriske sider knyttet til eventuell inkludering av kapitalkostnader i det kommunale inntektssystemet på nytt.

Kapitalkostnadene består av kapitalslit og rentekostnader, i tillegg til prisutviklingen på kapitalen.

Kapitalslitet kan tilnærmes enten ved bokførte verdier eller beregnes ut fra nettoinvesteringsstrømmer, med ulike forutsetninger om kapitalens levetid og prisutvikling.

Vi finner at ulike tilnærminger til målingen av kapitalkostnader gir anslag av ulike størrelsesordener, men at anslagene er sterkt korrelerte mellom kommunene.

Kommunenes rentekostnader kan anslås ved hjelp av kommunenes faktiske rentekostnader eller en såkalt kalkylerente som gjenspeiler kostnadene ved alternativ anvendelse av realkapitalen. For kommunal sektor framstår summen av kalkylerenta for kommunale selvkosttjenester kombinert med Hagen-utvalgets anslag på risikopremien for norske investeringer som et godt alternativ.

Våre empiriske analyser viser at kapitalkostnadsmålene varierer med forhold i kommunenes omgivelser, men til dels på en annen måte enn de løpende driftsutgiftene.

Til dels ulik samvariasjon er en forutsetning for at inkluderingen av kapitalkostnadene i utgiftsutjevningen skal gi en ny fordeling av det samlede rammetilskuddet mellom kommunene. For samtlige av tjenestene som inngår i kommunenes utgiftsutjevning er korrelasjonen mellom løpende driftsutgifter og kapitalkostnadene godt under 50 prosent.

Sentrale kommuner har både lavere løpende driftsutgifter per innbygger og lavere kapitalkostnader per innbygger enn grisgrendte kommuner.

Dersom man på ulike måter korrigerer for samvariasjonen mellom de løpende driftsutgiftene og ulike sentralitetskjennetegn, blir imidlertid sammenhengene mellom kapitalkostnadene og de samme kjennetegnene mer sprikende. Siden systemet allerede kompenserer for ufrivillige høye løpende driftsutgifter, er det ikke åpenbart hvordan inkludering av kapitalkostnader vil slå ut langs sentralitetsskalaen.

Vi har også foretatt regresjonsanalyser tilsvarende de som ligger til grunn for dagens utgiftsutjevning med alternative kostnadsmål som fanger opp kapitalkostnadene.

Disse regresjonene gir relativt få signifikante resultater på tvers av sektorer. Det er imidlertid godt mulig at kostnadsvariasjonen kan forklares bedre av supplerende kriterier.

Vår utredning innebærer et skritt videre i forståelsen av hvordan kapitalkostnader eventuelt kan inkluderes i inntektssystemet. Gitt at man finner en hensiktsmessig måte å inkludere disse kostnadene i utgiftsutjevningen på, vil de kunne anslås ved bokførte kapitalverdier eller ved kapitaltall beregnet ut fra nettoinvesteringsstrømmer.

I det videre arbeidet med det kommunale inntektssystemet anbefaler vi at mulighetene for både kompensasjoner per tjenesteområde og en aggregert kompensasjon undersøkes nærmere.

I tidligere utredninger har det blitt argumentert for at kapitalkostnader ikke bør inkluderes i utgiftsutjevningen på grunn av vesentlige målefeil. I denne forbindelse vil vi påpeke at å utelate kapitalkostnader også innebærer målefeil, dersom hensikten er å fange opp de samlede kostnadsvariasjonene mellom kommunene.

Det er heller ikke åpenbart at usikkerheten knyttet til kapitalkostnadenes størrelsesorden er vesentlig større enn enkelte av de andre usikkerhetene som aksepteres i inntektssystemet.

Før kapitalkostnader kan tas inn i det kommunale inntektssystemet, må man imidlertid finne fram til gode indikatorer for kostnadsvariasjoner mellom kommuner og en hensiktsmessig innretning for kompensasjonen.