Hvorfor får kommunene forskjellig resultat?

I forbindelse med lanseringen av Fafos rapport «Introduksjonsprogram og norskopplæring» mandag 30. oktober uttalte integreringsminister Sylvi Listhaug til NRK at «det vises et katastrofalt dårlig resultat i norskopplæringa».

Hun pekte på at det er store variasjoner i kommunenes resultater i introduksjonsprogrammet, og varsler nye krav til innholdet i integreringsarbeidet.

Les også:Varsler krav til kvalitet i norskopplæringen

De dårlige norskresultatene gjelder personer som har liten eller ingen utdanningsbakgrunn, det vil si spor 1 i opplæringen. I rapporten presenteres resultatene som andelen av dem som deltok i undervisningen som besto norskprøve.

Bare deler av denne gruppen gikk imidlertid opp til prøve, fordi dette var frivillig fram til 2013. Dette gir et langt dårligere resultat enn å ta utgangspunkt i de som gikk opp til prøven.

Samtidig viser rapporten at en langt høyere andel med skolebakgrunn består norsktester.

Resultatmålet for introduksjonsprogrammet er deltakernes overgang til arbeid og utdanning, og her varierer resultatene. Flere faktorer som påvirker måloppnåelsen, har ikke sammenheng med innholdet i eller gjennomføringen av programmet, og ligger utenfor kommunenes kontroll.

Faktorer som har stor påvirkning på resultatene er:

1. Egenskaper ved flyktningene, som skole- og utdanningsbakgrunn, alder, opprinnelsesland og kjønn, og helsemessige forhold. Sammensetning av flyktninggruppen varierer fra kommune til kommune, og egenskapene er ikke likt fordelt.

Kommuner med en stor andel av deltakerne på laveste spor i norskopplæring har relativt sett lavere måloppnåelse. Registreringen tar heller ikke hensyn til den enkeltes skolebakgrunn ved vurdering av resultater.

Flyktninger fra enkelte opprinnelsesland utmerker seg med markant lavere/høyere overgang til arbeid og utdannelse. Dette er ikke likt fordelt mellom kommuner. Kvinner har markant lavere overgang til arbeid enn menn. Årsaken er blant annet at kvinnene generelt har svakere skolebakgrunn, og ofte har omsorg for små barn.

Eldre flyktninger har generelt svakere måloppnåelse. Nyankomne flyktninger har mange helseutfordringer som vanskeliggjør en effektiv kvalifisering. Loven tillater ikke å tilby et tilrettelagt introduksjonsprogram på deltid.

2. Arbeidsmarkedet. Det er stor variasjon mellom kommuner og regioner når det gjelder mulighet for arbeid og type arbeidskraftbehov.

Selve registreringen ved avsluttet program kan også gi et unøyaktig bilde av måloppnåelsen. Mange får et opphold i påvente av skolestart, og registreres uten aktivitet. En stor andel av deltakerne går over i videre grunnskoleopplæring og registreres dermed som «uten aktivitet».

Fafo-rapporten viser at det ikke er mulig å dokumentere at noen tiltak fører til bedre resultater enn andre. Det er kvaliteten i tiltakene som er avgjørende. Kommunene lykkes med ulike tiltak, og det er ulike egenskaper ved deltakerne som påvirker resultatene.

Det er eksempler på interkommunalt samarbeid hvor alle deltakere fra forskjellige kommuner deltar i samme program, mens det er store forskjeller i resultatene i den enkelte kommunen.

Forskerne vil derfor ikke anbefale å knytte tilskuddene til tiltak eller resultater. Dersom det skal innføres krav knyttet til tilskuddet, mener de dette må knyttes til egenskaper ved programmet, som heldagstilbud – ikke egenskaper ved resultatene.

Hva kan gjøres for å rette opp forskjellene?

• Rapporten viser at tett oppfølging av deltakerne, god veiledning og et program som er rettet mot arbeidslivet, gir resultater.

• Det må satses mer på utdanningsløp som gir formell kompetanse.

• Erfaringsdeling er et viktig virkemiddel. KS har iverksatt flere effektiviseringsnettverk og utviklingsarbeid på feltet de siste årene. Erfaringene viser at kommunene har et sterkt fokus på at introduksjonsprogrammet skal bidra til at flyktninger kommer i arbeid og utdanning. Handlingsrommet gjør at kommunene kan tilpasse programmet etter lokale og individuelle forhold.

Ikke alle vil klare å komme i arbeid. Samtidig viser forsking at andregenerasjons innvandrere lykkes svært bra. En studie fra Universitetet i Oslo 2016 viser at barn født av innvandrere gjør det like bra i arbeidsliv og utdanning som etnisk norske barn.

Vi vet at norske kommuner har relativt gode og stabile resultater, sammenliknet med våre naboland. Kommunene gjør en daglig innsats til god integrering i lokalsamfunnet, selv om resultatene fortsatt kan bli bedre.