Når befolkningsprognoser spriker – hva skal vi tro på?

Hva skal kommunen gjøre når kunnskapsgrunnlaget er usikkert, og ulike prognoser spriker i ulike retninger?

Prognoser for befolkningsutvikling er svært viktige i kommunenes planlegging.

BEFREG er SSBs modell for befolkningsframskrivninger i et 40-årsperspektiv. SSB er tydelige på at framskrivinger er usikre – spesielt langt fram i tid.

Telemarksforsking har sin egen modell som først og fremst skiller seg fra SSBs ved hvordan sannsynlighet for flytting beregnes. Sentraliseringskreftene har større betydning i Telemarksforskings modell (Vareide 2018). Den er også mindre optimistisk med hensyn til framtidige fødetall.

For distriktskommuner kan ulikhetene i prognosene fra de to modellene være dramatiske. For noen kommuner viser SSBs middelalternativ framtidig vekst, mens Telemarksforsknings utviklingsbane med «nøytral attraktivitet» viser nedgang.

Ifølge Østlandsforskning (2016) finner vi blant kommuner med mindre enn 10.000 innbyggere:

• utviklingskommuner – som har vekst i både befolkning og arbeidsplasser,
• arbeidskommuner – som har vekst i arbeidsplasser, men nedgang i befolkning.
• befolkningskommuner – vekst i befolkning, men nedgang i arbeidsplasser, og
• uttynningskommuner – nedgang i både befolkning og arbeidsplasser.

Variasjonene blant distriktskommunene er med andre ord stor, med ulikheter som krever ulik politikk. Mens de fleste kommuner over 10.000 må ha en strategi for å tilpasse seg vekst, kan en ikke peke på et slikt likhetstegn blant kommuner under 10.000.

I tillegg er framskrivinger for kommunene med mindre befolkning mer usikre.

• Les også:Distriktskommuner bør planlegge for folketallsnedgang (debatt)

Trøndelag Forskning og Utvikling har på oppdrag fra Distriktssenteret kartlagt hvordan noen distriktskommuner og fylkeskommuner forholder seg til ulike befolkningsprognoser. I kartleggingen er det påfallende at fylkeskommunene er opptatt av å utvikle egen kompetanse og kunnskapsgrunnlag, mens ingen av de intervjuede kommunene bruker verktøyene eller analysene fra fylkeskommunen (som KOMPAS).

Samtidig er fylkeskommunene tydelige på at handling må skje lokalt i kommunene. Gode analyser er viktige for målrettede tiltak. Hvordan prioriterer fylkeskommunene veiledning av kommuner med lav plankapasitet – ut over å tilby statistikk på sine nettsider?

De intervjuede kommunene støtter seg både på SSB og på Telemarksforskings analyser. Telemarksforskings analyser brukes spesielt av kommunens samfunnsutviklere. Kommunene viser til at analysene gir kunnskap om handlingsrom og peker på områder for tiltak, som oppleves nyttig.

Det er stor enighet om at et steds utvikling er bestemt av både strukturelle drivere som kommunen ikke kan påvirke, men også faktorer kommunen selv rår over. Dette lokale handlingsrommet er viktig, men det er også begrenset. En kommune bør gjøre grep for å utnytte det lokale handlingsrommet sitt best mulig – og samtidig være realistisk mht. egne utviklingsmuligheter.

Statistikeren George Box er ofte sitert på utsagnet «De fleste modeller er feil, men noen er nyttige».

Vi bør ta utgangspunkt i at verken SSBs eller Telemarksforskings prognoser (eller andre modeller) gir helt riktig svar. Likevel er det en styrke å kjenne til begge.

Box har videre sagt at vi må være obs på hva som er virkelig feil i modeller. «Det er upassende å bekymre seg for mus, om det er tigre om bord».

En bør derfor ikke gå seg vill i alle små ulikheter i modeller, men heller være virkelig obs på om prognosen kan ta kommunen på ville veier. Å ha stor tiltro på og planlegge for vekst, vil være en slik tiger, om prognoser og lokal kunnskap samlet sett tilsier at dette er lite sannsynlig.

Vi har inntrykk av at det er relativt vanlig å legge SSBs middelalternativ til grunn for kommunal planlegging. I noen av kommunene TFoU har intervjuet, har de heller lagt SSBs lavalternativ til grunn fordi de også har Telemarksforskings analyser. Sånn sett kan Telemarksforskings analyser ha bidratt til å avdekke en potensiell «tiger».