Norges institusjon for menneske­rettigheter gjengir KS' syn uriktig

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) gir i Kommunal Rapport 13. august en kommentar til KS’ innlegg om hvordan FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) skal gjennomføres i norsk rett.

NIM innleder med «[v]i har respekt for at det finnes flere syn på spørsmålet om FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) skal tas inn i norsk lov. Samtidig er det viktig at debatten tar utgangspunkt i gjeldende faktiske og rettslige forhold.»

NIM avslutter innlegget med at «[s]amtidig er det viktig at debatten foregår med utgangspunkt i en presis presentasjon av gjeldende faktiske og rettslige forhold.»

Det er vi selvsagt helt enig i.

NIM peker på at kommunene har et selvstendig menneskerettsansvar etter Grunnloven § 92.

Dette synspunktet mener vi kan diskuteres. I en nylig dom fra Høyesterett (HR-2024-1169-A avsnitt 98) slås det fast at det folkerettslige ansvaret påhviler staten, men at kommunene kan holdes ansvarlige for menneskerettsbrudd etter nasjonal rett.

Høyesterett har også sagt at Grunnloven § 92 ikke er en inkorporasjonsbestemmelse, men en bestemmelse som pålegger en plikt til myndighetene om å håndheve menneskerettighetene på det nivå disse er gjennomført i norsk rett (HR-2016-2554-P avsnitt 70).

Gjennomføring av menneskerettslige forpliktelser og håndheving av disse er kjernen i synspunktene fra KS.

NIM skriver at «KS ønsker at konvensjonen gjennomføres ved transformasjon, altså at myndighetene konstaterer at norsk rett tilfredsstiller konvensjonens krav. Det bør imidlertid påpekes at dette allerede er gjort».

Det er ikke dette KS sier. I innlegget fra KS skal begrepene gjennomføring, inkorporasjon, transformasjon og konstatering forstås på samme måte som i Dok. Nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, punkt 6.1 og NOU-2021-11«Selvstyrt er velstyrt», punkt 6.2 (om CRPD).

Her fremkommer at skal folkerettslige regler få status som nasjonal rett, kreves en særskilt gjennomføringsakt.

Dersom Stortinget vedtar at en konvensjon skal gjelde som norsk rett, kalles akten for inkorporasjon.

Dersom Stortinget vedtar en egen lov, der Stortingets forståelse av konvensjonsteksten gis som norsk lov, kalles akten for transformasjon. Ofte vil det være slik at det ikke blir vedtatt noen gjennomføringsakt, fordi det legges til grunn at norsk rett allerede oppfyller konvensjonskravene. Dette kalles konstatering av rettsharmoni.

Det kan også være at det ikke foretas en gjennomføringsakt, fordi staten tar forbehold til konvensjonen.

Når det gjelder CRPD, har Norge kommet med to tolkningsuttalelser til hvordan Norge mener CRPD er å forstå. Disse tolkningsuttalelsene står i motstrid til hvordan andre tolker CRPD. Denne motstriden viser at det er viktig at Stortinget gjennom transformasjon tar stilling til hvordan CRPD skal forstås og praktiseres i norsk rett.

Ut fra denne forståelsen er det ikke riktig det som NIM skriver, at KS ønsker gjennomføring ved transformasjon, forstått slik at lovgiver skal konstatere at norsk rett tilfredsstiller konvensjonens krav.

I forbindelse med Norges ratifisering av CRPD erklærte for så vidt Norge at norsk rett oppfylte konvensjonens krav, men da basert på to tolkningsuttalelser vedrørende rettslig handleevne og bruk av tvang. Denne tolkningen av CRPD deles ikke av CRPDs overvåkingskomité.

Denne motstriden må løses. KS mener at dette løses best ved at Stortinget tar stilling til hva som skal være riktig forståelse i Norge, basert på en bred og generell tilnærming, der alle hensyn blir tatt med i vurderingen, altså transformasjon.

Alternativet er å overlate løsningen til domstolene, der løsningen skal finnes ut fra en konkret sak. En domstol har et mye snevrere beslutningsgrunnlag enn det som følger av en lovgivningsprosess.

NIM skriver at det har vært få saker som griper inn i politiske prioriteringer, at de rettslige konsekvensene vil være begrensede, og at utfordringer knyttet til kommunenes ivaretakelse av lovpålagte oppgaver og tilgang til ressurser er grundig vurdert av ekspertutvalget.

Komiteen skriver selv på side 180:

«Det har ikke vært mulig å gi tallfestede anslag over de økonomiske og administrative konsekvensene for stat og kommune, eller de samfunnsøkonomiske konsekvensene. Identifisering av virkninger krever at man kan underbygge at det er en sannsynlig sammenheng mellom leddene i virkningskjeden («årsaks-virkningsforholdet»), for eksempel om man kan underbygge at inkorporering vil føre til endring i rettspraksis eller om det kan sannsynliggjøres at inkorporering fører til praksisendring i kommunene eller innføring av nye tiltak som igjen har nytte- og kostnadsvirkninger for berørte grupper. Det vil imidlertid sjelden være mulig å slå fast nøyaktig hvor sterk sammenhengen er. Det er ikke mulig å anslå hvilke endringer det eventuelt er tale om eller å tallfeste konsekvensene av endringene.»

I en fotnote viser ekspertkomiteen til Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Vår vurdering er at ekspertkomiteens samfunnsøkonomiske analyser ikke oppfyller direktoratets anbefalinger hva gjelder oppfyllelse av statens egen utredningsinstruks.

Vi er dermed uenige i at det er mulig å konkludere slik NIM gjør, om at ekspertkomiteen har foretatt en grundig utredning av de økonomiske og administrative følgene av en inkorporering.

NIM ser bort fra mindretallets bekymringer, uten å begrunne hvorfor mindretallet tar feil.

Vi mener også at erstatningsansvar er en høyst reell problemstilling. I forarbeidene til kommuneloven er det sagt at bærekraft skal forstås i vid forstand, slik at dette også omfatter at kommunene skal være økonomisk bærekraftige. Det fordrer at Stortinget går grundig inn i hvilke økonomiske, administrative og rettslige følger en gjennomføring av CRPD skal ha.

Dette gjøres etter vår mening best ved at konvensjonen transformeres inn i norsk rett og uten forrang, slik at politiske prioriteringer kan gjøres ut fra de til enhver tid gjeldende faktiske og rettslige forhold.