Foreslår nytt regime for dispensasjoner i strandsonen

– Klokt, mener ordfører Grunde Wegar Knudsen (Sp) i Kragerø.

I tabellen under artikkelen kan du sjekke hvor mange dispensasjoner din kommune innvilget i 2022 i strandsonen, LNF-områder og fra plan generelt. 

Kragerø har fått kritikk av Sivilombudet for å gi mange dispensasjoner fra byggeforbudet i strandsonen. Men ifølge Knudsen har mange av dispensasjonene vært gitt for å etablere vann- og avløpstiltak i eldre fritidsbebyggelse i skjærgården. Han mener det er problematisk at dagens dispensasjonsbestemmelse ikke skiller mellom ulike typer tiltak.

– En bør differensiere reglene både ut fra hva slags tiltak det dreier seg om, og delvis også om tiltaket er i strandsonen eller ikke. Det er viktig at vi er strenge i strandsonen. Omfanget av tiltak må være avgjørende, mener Kragerø-ordføreren.

En ny rapport skrevet på oppdrag for KS gir støtte for hans syn. Den heter «Dispensasjon fra plan- og bygningsloven. En analyse av mulig lovendringer» og er skrevet av Holth & Winge, som er spesialister på plan- og bygningsrett. Deres konklusjon er at dagens dispensasjonsbestemmelse ikke passer like godt i alle saker, og derfor bør differensieres.

13.000 unntak fra regelen

«Det er en utfordring at bestemmelsen setter like strenge krav til dispensasjon, uavhengig av hva det søkes dispensasjon fra. Dette kan ha uheldige utslag i praksis, blant annet ved at bestemmelsen tolkes for strengt i områder hvor dispensasjon er lite problematisk, og til at bestemmelsen tolkes for liberalt i områder hvor utbygging i utgangspunktet ikke skal skje», skriver de.

Hovedregelen i plan- og bygningsloven er at ny og endret arealbruk må være i samsvar med gjeldende plan for området. Men lovens § 19.2 åpner for dispensasjon på visse vilkår. (Se faktaboks under artikkelen.) 

Paragrafen var ment å være en snever unntaksbestemmelse for mindre tiltak, der avviket fra plan ikke er omstridt, og det ikke er hensiktsmessig å endre planen.

Men den brukes veldig mye, viser de endelige Kostra-tallene fra Statistisk sentralbyrå for 2022:

• Kommunene behandlet i fjor ca. 18.000 dispensasjonssøknader. Drøyt 80 prosent av dem gjaldt dispensasjon fra plan. Resten gjaldt dispensasjon fra byggebestemmelser/-forskrift.
• Nærmere 13.000 byggesaker ble innvilget med dispensasjon fra plan. De utgjør 20,5 prosent av alle innvilgede byggesaker.
• Blant annet ble det gitt 1.248 dispensasjoner fra plan i områder avsatt til landbruk, natur, friluftsliv eller reindrift (LNF/LNFR-områder) og 737 i strandsonen.

– Mer skjønn i utbyggingsområder

Gamle og utdaterte reguleringsplaner, lav terskel for dispensasjoner i LNF-områder og feil lovanvendelse er noen av grunnene til at det gis mange dispensasjoner, ifølge en undersøkelse Kommunaldepartementet har gjennomført. Men også selve dispensasjonsbestemmelsen er problematisk, ifølge Holth & Winge.

De påpeker at det er stor forskjell på å gi dispensasjon fra planer, plankrav, byggeforbudet langs sjø eller fra lovens byggesaksdel og byggeforskrifter. De mener dessuten at lovverket må skille mellom ulike planformål i arealplanen.

«Etter vårt syn er det vanskelig, ja nærmest umulig, å fange opp de ulike behovene som gjør seg gjeldende i ulike områder i én og samme bestemmelse», skriver de.

Juristene mener det det bør være lavere terskel og mer rom for skjønn i dispensasjonssaker i utbyggingsområder enn i områder der det i utgangspunktet ikke skal bygges. I utbyggingsområder handler dispensasjoner som regel om hvordan det skal bygges, ikke om det skal bygges, påpeker de.

Strengest i strandsonen

I rapporten fremmer de konkrete forslag til fire nye dispensasjonsbestemmelser, for henholdsvis:

• Strandsonen
• Andre områder som ikke er avsatt til utbygging
• Utbyggingsområder
• Dispensasjoner fra lovens byggesaksdel og forskrifter.

Det strengeste dispensasjonsregimet foreslår de for strandsonen. Her skal det ikke kunne gis dispensasjon til oppføring av noen nye, frittliggende bygninger, heller ikke anneks, garasjer eller lignende. «Dersom slike tiltak ønskes etablert i strandsonen, må dette eventuelt skje på grunnlag av plan med særskilt fastsatt byggegrense», mener Holth & Winge.

Derimot gir de en åpning for å gi dispensasjon til utvidelser av eksisterende bygg. Forutsetningen er at tiltaket ikke påvirker vernehensynet negativt og gir klare objektive fordeler.

For tiltak som ikke beslaglegger nytt areal, eller som har høy samfunnsverdi, kan det gis dispensasjon hvis tiltaket ikke har vesentlig negative konsekvenser for vernehensynet, foreslås det.

Å gjenoppbygge en nedbrent hytte, og å legge vann- og avløpsledninger til lovlig etablerte hytter, er eksempler på tiltak som vil kunne få dispensasjon med dette forslaget, ifølge jurist og partner Fredrik Holth i Holth & Winge, som presenterte forslagene på et seminar i regi av KS under Arendalsuka.

KS: – Kan svekke lokaldemokratiet

KS’ direktør for samfunn, velferd og demokrati Helge Eide deltok på seminaret. Han vil ikke intervjues om forslaget til nytt dispensasjonsregime, da dette ikke er behandlet i KS’ politiske organer. I stedet viser han til sine uttalelser på seminaret i Arendal, som KS har gjort opptak av.

– Arealforvaltning berører den innerste kjernen av lokaldemokratiet, og utløser særdeles sterkt engasjement. Forslaget er ikke diskutert i hovedstyret, så jeg skal være uhyre forsiktig med å uttale meg, sa Eide der, før han fortsatte:

– Men det jeg kan si, er at kommunene bør være forsiktige med å bruke dispensasjonsbestemmelsen slik at den underminerer plan som styringsverktøy. Hvis det skjer, svekker man lokaldemokratiet, for planprosessene sikrer sterk demokratisk medvirkning.

KS-direktøren mente imidlertid at det er «åpenbart riktig» å forenkle dispensasjonspraksis i saker som gjelder helt åpenbart uproblematiske tiltak, som å legge vannledninger i bakken. Han varslet at KS vil sende rapporten på høring blant medlemmene.

Frykter klasseskille 

Forslaget om å differensiere mellom ulike typer tiltak og områder, får støtte fra ordfører Ragnhild Bergheim (Ap) i Lørenskog. Kommunen øst for Oslo har ingen strandsone, men har en raskt voksende befolkning.

Ifølge ordføreren skjer utbyggingen i en liten byggesone, uten å røre matjord eller markagrensa. I løpet av et år gir de likevel flere dispensasjoner, både i etablerte og nylig regulerte boligområder. Hun påpeker at det i utformingen av nye prosjekter kan oppstå behov for å avvike fra reguleringsplanens bestemmelser, for å få bedre helhetlige løsninger.

Hun trekker også fram et eksempel fra et eldre boligområde. En huseier kan ikke bygge garasje fordi den kommer i konflikt med en gammel veitrasé, som er tegnet inn i reguleringsplanen, men «som aldri kommer til å bli bygd». I slike tilfeller er bedre å gi dispensasjon enn å pålegge huseieren å søke om omregulering, som er svært kostbart, mener hun.

Bergheim er bekymret for at det skapes et klasseskille mellom de som har ressurser til å fremme reguleringssaker, og de som ikke har det.

– Jeg er helt enig i prinsippet om at vi skal styre utbyggingen gjennom plan og med helhetlig tenkning. Men jeg mener at det bør blir bli enklere å gjøre justeringer i boligområder. Samtidig skal det være høy terskel for å gi dispensasjon til større prosjekter på matjord eller i marka, sier ordføreren i Lørenskog.

– Lokalpolitikerne må bestemme

Også Askøy kommune har fått kritikk fra Sivilombudet for å gi for mange dispensasjoner i strandsonen. - Det føltes veldig urettferdig, sier ordfører Siv Høgtun (H).

Ifølge henne er de fleste dispensasjonene gitt til mindre tiltak, som å grøfte og legge en vannledning under en vei for å unngå flom. I Askøy blir slike dispensasjoner vedtatt administrativt, mens søknader om å bygge hus eller naust i strandsonen, blir politisk behandlet.

Høgtun har ikke lest Holth & Winges rapport, men mener absolutt det er behov for å differensiere regelverket rundt dispensasjoner, slik at det skilles mellom små og store tiltak.

- Det er forskjell på å sette opp et nytt hus og å gjøre nødvendige, små tiltak, som å sette opp et gjerde for å unngå at noen faller ned en høy skrent.

Men hun ønsker fortsatt å ha mulighet til å gi dispensasjon til nye bygninger i strandsonen.

– Det er forskjell på Oslofjorden og resten av landet. Vi har enormt mye strandsone. Jeg er veldig klar på at det er lokalpolitikerne som må bestemme, sier Høgtun.

Ordføreren i Kragerø kan derimot godta å miste muligheten til å gi dispensasjon til frittliggende bygninger i strandsonen, slik Holth & Winge foreslår. 

Han viser til at mye av strandsonen i Oslofjorden og Skagerak alt er nedbygd, og at Norge må beskytte naturen i tråd med naturavtalen. Men i likhet med Askøy-ordføreren mener han at dispensasjonsreglene må differensieres også ut fra hvor i landet man befinner seg.