Forsker om regjeringens forventninger: – Svært uklare og selvmotsigende signaler

– Alle gode hensikter er med. De nasjonale forventningene avklarer ikke den interne spenningen innad i regjeringen – mellom et styringsvillig Ap og et lokalt selvstyre-opptatt Sp. De avklarer heller ikke avveiningen mellom vekst og vern, mellom byspredning og fortetting, sier Gro Sandkjær Hanssen til Kommunal Rapport.

– Likevel representerer de en tydeliggjøring av forventninger til hvordan fylkeskommuner og kommuner skal operasjonalisere klima- og naturpolitikken, og hvordan de skal ta større ansvar for grønn industrialisering og energiproduksjon, samt ta en mer aktiv rolle i boligpolitikken, fortsetter hun.

– Motstridende mål

Hanssen er forsker I ved By- og regionforskningsinstituttet (NIBR) ved OsloMet, og professor II i by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Hun ledet evalueringen av plan- og bygningsloven (2014–2019) og er for tiden fast kronikør i Kommunal Rapport. 

Den siste uka har hun gått systematisk igjennom Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging 2023–2027 (NF-2023), som kommunalminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp) la fram sist tirsdag. Hun har også sammenlignet dette med tidligere utgaver av forventningsdokumentet, som fornyes hvert fjerde år.

Gjelsvik har mange forventninger til den kommunale og fylkeskommunale planleggingen. Den skal: «fremme verdiskaping, nødvendig omstilling av økonomien, sikre bosetting i hele landet, redusere klimagassutslipp og tilpasse oss et klima i endring, ivareta natur, viktige friluftsområder og kulturmiljø, effektivisere energibruken, tilby likeverdige tjenester, håndtere demografiske endringer, motvirke mangel på kompetanse og arbeidskraft og sikre gode, likestilte og trygge lokalsamfunn».

– Alle disse gode hensiktene strider ofte mot hverandre når de skal ivaretas i kampen om arealene på lokalt nivå. Der får ikke kommunene så mange avklaringer å ha som rettesnorer i sitt arbeid, sier Hanssen.

– Hårfin balanse

Ifølge Hanssen har alle de tre siste regjeringene (Solberg I, Solberg II og Støre) hatt som uttalt politikk at det lokale selvstyret skal styrkes, særlig i arealpolitikken. Blant annet la Solberg II-regjeringen stor vekt på lokaldemokratiet i plan- og byggesaker, samtidig som nasjonale hensyn skal ivaretas. 

– Balansen er enda mer hårfin i NF-2023, som skal representere et kompromiss mellom et parti (Ap) som tradisjonelt har lagt vekt på statlig styring, og et parti (Sp) som har gått til valg på lokalt selvstyre.

Støre-regjeringen sier på den ene siden at unødige innsigelser skal unngås og at «statlige innsigelser skal bli færre og samordnes bedre.» Samtidig understreker den at «Innsigelsesadgangen skal sikre at kommunene ikke vedtar planer som strider mot nasjonale eller vesentlige regionale interesser». 

Det største skillet fra de tidligere versjonene er at Sp nå har satt sitt tydelige distriktspolitiske fingeravtrykk på dokumentet. Hanssen ser dette i sammenheng med at Gjelsvik samtidig la fram en distriktsmelding med mål om folketallsvekst i alle distriktskommuner. Tidligere mål har vært å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

– Det nye, radikale og naive målet speiles i NF -2023: «Regjeringen vil legge til rette for bosetting, næringsutvikling og et godt tjenestetilbud i bygd og by i hele landet. Det er særskilt viktig å sikre at det legges til rette for vekst og utvikling i områder med svak eller negativ befolkningsutvikling», heter det. 

Tett eller spredt bosetting?

Ifølge Hanssen skinner distriktspolitikken tydelig igjennom også på andre områder. Regjeringen ønsker en mer differensiert forvaltning i strandsonen. Forskeren sier hun frykter at regjeringen legger opp til en liberalisering i områder med lite press på arealene.

Av hensyn til klima og natur oppfordres kommunene til å bygge flere boliger i sentrale strøk og kollektivknutepunkt, for å legge til rette for mer kollektivtransport, sykling og gange. Men regjeringen presiserer samtidig at det er viktig å «tilpasse utbyggingen til de lokale og regionale forholdene». 

– Dokumentet oser av signaler om at disse prinsippene kan avvikes, gjennom en gjennomgående skepsis mot sentralisering. Spenningen mellom by- og tettstedsstyrking og tettstedsspredning er overhodet ikke avklart. Regjeringen gir svært uklare og selvmotsigende signaler, sier Hanssen.

Hun er spent på hvordan dette vil virke inn på innsigelsesmyndighetenes praktisering av Statlige planretningslinjer for bolig-, areal og transport. Statsforvalterne kan oppheve kommunale og fylkeskommunale planvedtak, hvis de strider med de statlige retningslinjene. At planvedtaket bryter med de nasjonale forventningene, er derimot ikke nok til å legge ned innsigelse.

Det nye i forventnings-skrivet fra 2019 var at FNs 17 bærekraftsmål skal legges til grunn for all samfunns- og arealplanleggingen. I NF-2023 forsterkes dette sporet. Natur og klima har fått noe større plass enn i tidligere versjoner. 

– Unngå jomfruelig mark

– I tillegg pekes det på et ømt punkt – at nedbygging er den arealbruksendringen som gir størst utslipp av klimagasser. Nedbygging skjer som oftest gjennom kommunale vedtak, selv i samferdselssaker. Det sies eksplisitt at Parisavtalen om klima og det globale rammeverket for naturmangfold er sentrale for at bærekraftsmålene kan nås, og at de forplikter til innsats også i fylkeskommunene og kommunene. Forpliktelser er et sterkt ord i denne sammenheng, mener NIBR-forskeren.

Hun mener regjeringen også er overraskende tydelig når den oppfordrer kommunene til å føre en arealplanlegging som reduserer nedbygging av areal, og da særlig av skog, myr og dyrket mark.

Aller mest spennende er regjeringens klare forventning om «planvask», ifølge Hanssen.

Det betyr at kommunene, når de reviderer kommuneplanens arealdel, skal vurdere om arealbruken de tidligere har godkjent skal endres av hensyn til klima, naturmangfold, kulturmiljø, jordvern, reindrift, klimatilpasning, samfunnssikkerhet eller et hensiktsmessig utbyggingsmønster.

– Det sies tydelig at kommuner må vurdere sine tomtereserver og ta ut områder avsatt til boliger eller andre formål, dersom de ikke svarer til dagens og framtidens behov. I sum gis det tydelige signaler fra staten til kommunene om ikke å bygge ut jomfruelig mark, sier forskeren.

Skal unngå flere Fosen-saker

Kommunene henstilles til å fortette og utvikle eksisterende områder, før nye, større områder tas i bruk til boliger, næringsvirksomhet eller fritidsbebyggelse.

– Det mest gledelige – med hensyn til en helhetlig klimaomstilling av samfunnet – er at sirkulærøkonomi og redusert forbruk og ressursbruk har fått en større plass. Flere kapitler gjennomsyres nå av at klimaomstillingen fordrer en omstilling til sirkulærøkonomi og gjenbruk av ressurser, ikke bare uttak av ressurser. Dokumentet peker også på potensialet for næringsutvikling innen sirkulærøkonomi, og fremhever at det gir muligheter for utvikling av nye virksomheter og arbeidsplasser i hele landet. 

Ifølge Hanssen gir Gjelsvik også klare føringer om at samiske interesser skal vektlegges og at kommunene må ta en aktiv rolle for omstilling til grønn industri og for å tilrettelegge for økt produksjon av fornybar kraft.

Dokumentet belyser også sammenhengen mellom stedsutvikling og kapasiteten i helse- og omsorgstjenester. Det slår fast at utbygging av tilpassede boliger for eldre, med fysisk nærhet til viktige funksjoner og tjenester, kan effektivisere tjenestene og bidra til å flere kan bo lenger i egen bolig.