Bernt svarer: – En kommune kan ikke slås konkurs

SPØRSMÅL: Jeg ser i avisene at Moskenes kommune vil erklære seg konkurs, men at departementet sier at det kan den ikke. Hva skjer om en kommune ikke kan betale regningene sine?

SVAR: Hvis enkeltpersoner, selskaper, stiftelser eller organisasjoner «er «insolvent», skal de etter konkursloven § 60 «tas under konkursbehandling». Insolvent er etter denne lovens § 61 at man «ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller». Konkurs betyr at den det gjelder, fratas rådighet over sine egne penger og eiendeler, og at verdien av disse skal brukes til en forholdsmessig dekning av ubetalte forpliktelser.

I kommuneloven § 29–1 andre avsnitt fastslås at disse bestemmelsene ikke gjelder for kommuner eller fylkeskommuner. De «kan ikke tas under konkursbehandling» og kan heller ikke settes under «gjeldsforhandling» etter konkursloven, dvs. en prosess der man kommer fram til en frivillig eller tvunget ordning der de som har penger til gode bare får oppgjør for en del av det de har krav på.

I kommuneloven § 29 første avsnitt er det også en bestemmelse om avskjærer den som har penger til gode hos en kommune, fra å «tvangsinndrive» dette kravet etter de bestemmelsene vi har i tvangsfullbyrdelseslovene om «utlegg» eller «arrest» i eiendeler til den som skylder penger, det vil si beslag i disse med sikte på salg som kan innbringe penger som kan brukes til å dekke krav.

Summen av dette er at den som har penger til gode hos en kommune eller fylkeskommune, ikke har noe rettslig middel til å fremtvinge betaling av kravet. Begrunnelsen for dette er at kommunene og fylkeskommunene har ansvar for grunnleggende viktige samfunnsmessige oppgaver, og at det ikke vil være verken rettslig eller politisk akseptabelt om de ikke kan oppfylle disse, fordi det ikke er mer penger tilgjengelig.

I stedet for regler om tvangsinndrivelse, gjeldsforhandling og konkurs har kommuneloven en rekke bestemmelser som tar sikte på å forhindre at kommuner og fylkeskommuner kommer i en slik situasjon.

Første lag er bestemmelsene i lovens kapittel 14 med krav om et fullstendig og realistisk årsbudsjett, som setter skranker for hva man kan opp lån til og krav til nedbetaling av disse, og skranker for hva slags andre økonomiske forpliktelsen kommuner og fylkeskommuner kan påta seg.

Neste lag er lovens kapittel 28 om det såkalte Robek-registeret. Det er et system med statlig kontroll med økonomiforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner som ikke klarer å holde balanse mellom utgifter og inntekter. Dette er da en begrensning av det kommunale eller fylkeskommunale selvstyret, men det er fortsatt kommunestyrets eller fylkestingets ansvar å få orden i økonomien.

Tredje lag er så bestemmelsene i kapittel 29 om betalingsinnstilling, som er motstykket til konkurs for private. Kommunestyret eller fylkestinget har etter § 29–2 første avsnitt plikt til å treffe vedtak om dette, hvis kommunen eller fylkeskommunen «på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående, ikke kan betale forfalt gjeld». Et slikt vedtak er gyldig og bindende fra det er truffet. Statsforvalteren eller departementet kan ved lovlighetskontroll etter § 27–1 oppheve vedtaket, men bare hvis lovens vilkår ikke er oppfylt – altså fordi kommunen fortsatt er i stand til å betale sine forpliktelser etter hvert som de forfaller.

Når det er truffet vedtak om betalingsinnstilling, blir kommunen eller fylkeskommunen langt på vei tatt under administrasjon. Da skal, etter § 29–2 siste avsnitt, «departementet straks oppnevne en tilsynsnemnd for kommunen eller fylkeskommunen». Denne består av ordfører eller fylkesordfører, kommunedirektøren og minst tre medlemmer oppnevnt av departementet.

I § 29–3 fastslås at så lenge betalingsinnstillingen gjelder, skal ingen utbetalinger foretas uten godkjenning av tilsynsnemnda. Her er det tre typer utbetalinger som skal prioriteres; til dekning av lovpålagte forpliktelser overfor enkeltpersoner, til lønn, pensjon, og godtgjøring mm til tilsatte og heltids folkevalgte, og til utbetalinger som er nødvendige for å unngå fare for betydelig økonomisk tap eller vesentlige skadevirkninger. I motsetning til det som gjelder ved konkurs, betyr dette ikke at krav mot kommunen eller fylkeskommunen bortfaller, bare at kreditorene kan måtte vente på betaling.

Så langt har, så vidt jeg vet, alle vedtak om betalingsinnstilling blir underkjent av statsforvalter eller departement. Begrunnelsen er vel gjerne den som nå gis overfor Moskenes kommune: Kommunen kan avtale kassekreditt og vil da være i stand til å betale løpende forpliktelser.

En slik kassekreditt er en avtale om adgang til å trekke på en lånekonto for å dekke utgifter når kommunen ikke har midler til å dekke dem på det aktuelle tidspunktet – som et «likviditetslån». Det vil si at lånet ikke tas opp til et nytt formål, men for å dekke løpende utbetalinger innenfor den rammen som er angitt i budsjettet. Hovedregelen er at et slikt lån må tilbakebetales i løpet av det inneværende budsjettår.

Unntak fra dette siste kravet er låneopptak til dekning av regnskapsmessig underskudd i foregående budsjettår, I slike tilfelle er det tilstrekkelig at lånet tilbakebetales i løpet av den periode som er vedtatt at dekning av underskuddet skal skje. Men i og med at det betyr at kommunen eller fylkeskommunen står i Robek-registeret, skal statsforvalter eller departementet kontrollere at budsjettet er lovlig, herunder kravet om at dette skal være «realistisk» (§ 14–4 tredje avsnitt). Det betyr at det må foreligg en realistisk plan for nedbetaling av underskuddet senest fire år etter at dette oppsto.

Departementet eller statsforvalteren kan derfor bare oppheve kommunens eller fylkeskommunens vedtak om betalingsinnstilling hvis det er realistisk å forvente at en kassekreditt for å dekke underskuddet kan dekkes enten i løpet av budsjettåret eller ved en gradvis nedbetaling over budsjettene de neste fire år.

I den andre enden av en periode med betalingsinnstilling ligger så en rekonstituering av kommunen eller fylkeskommunens økonomi. Tilsynsnemnda skal etter § 29–4 avslutte sitt arbeid ved å vedta en ny økonomiplan og et nytt årsbudsjett for kommunen eller fylkeskommunen. Dette skal så sendes til departementet til godkjenning eller endring.

Her må så departementet ta stilling til økonomiplanen og budsjettet er realistisk; om kommunen eller fylkeskommunen har mulighet for å løse sine oppgaver innen de rammebetingelsene som foreligger. I motsatt fall må departementet vurdere om det er nødvendig med særskilt styrking av kommunens eller fylkeskommunens økonomi.

Dette siste er klart nok noe departementet nødig bli viklet inn i, både av arbeidsmessige og prinsipielle grunner Det er nok en vesentlig del at årsaken til at kommuner som har villet gå til betalingsinnstilling, raskt har fått beskjed om vilkårene for det ikke var til stede.

En slik overprøving av kommunestyrets eller fylkestinget vedtak om betalingsinnstilling, må skje ved et formell vedtak om oppheving av dette som ugyldig. Et slikt opphevingsvedtak må imidlertid begrunnes, og det må da være basert på en konkret vurdering av kommunens eller fylkeskommunens økonomiske situasjon, og av hvilke grep som kan gjøres for å komme ut av denne knipen. Her er det ikke nok med en telefonsamtale eller muntlig konferanse. Departementet har et selvstendig ansvar for å foreta en vurdering av om det vil være mulig å komme ut av en slik krise uten brudd på de lovfestede forpliktelser kommuner og fylkeskommuner har overfor borgerne.

Departementet kan ikke styre etter Gudfaren-prinsippet: «Løs problemet, men ikke fortell meg hvordan».